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行政诉讼举证责任与证明问题探讨

 论文栏目:诉讼法论文     更新时间:2019/1/16 11:22:33   

摘要:行政诉讼作为“民告官”之诉相比刑事、民事诉讼有着独到之处。虽然我国最近修改了《行政诉讼法》并出台了相关司法解释,有着相对完备的行政诉讼体系,但是在证明标准等问题上仍存在空白。本文就结合王某与大连市政府行政纠纷申请再审一案,对现行行政诉讼框架下的举证责任分配、证明对象及相关证明标准的问题进行了思考。

关键词:行政诉讼;举证责任;证明对象;证明标准

一、基本案情陈述

12013年6月2日,某石化分公司安全员王某私自将6月1日未下发的939#罐动火许可证有效期改为6月2日,并安排操作工慈军进行现场动火作业监督。上午慈某到达现场时,张某等4位员工已在现场,后王某也赶到现场。王某在现场闻到很浓的油气味但无法确定泄漏源,在进行了检测、加盖呼吸阀、围防火布等操作后将动火许可证交给慈军后离开现场的4名施工人员在进行拆除、维修和清扫等工作后开始动火作业。下午14时左右,939#罐突然发生爆炸着火并在防火堤内形成池火,其他3个罐相继发生爆炸导致4名员工当场死亡,造成严重的生命和财产损失。事后,大连市政府有关单位人员成立事故调查组进行调查,在国家安全生产监督管理总局和辽宁省安全生产委员会的挂牌监督下,事故调查组完成了《事故调查报告》,报告认定王某擅自更改动火作业日期并代他人签名,且现场安全防控措施不落实,对事故负直接责任。大连市政府下发127号《批复》同意事故调查组的意见,并向社会公布《事故调查报告全文》。

二、裁判要旨

本案有两个争议焦点:其一是再审申请人王某称,大连市政府最终形成的《事故调查报告》只经过了国务院和辽宁省安全生产委员会的监督批准,事故调查组成员并没有在该份报告上签字,大连市政府据此下发127号《批复》违反了法定程序;其二是王某认为宋某等3位政府工作人员对于爆炸事故负有责任,却参与事故调查组而未履行法定的回避义务,违反了法律规定。案件争议焦点相对明确,只是作为行政诉讼中如何平衡原被告的举证责任,原被告对于自己的主张应该就哪些事项举证,以及达到怎样的证明标准才能使法官采信证据进而支持自己的主张等问题是本文所探讨与思考的。一二审法院均认定事故调查组无须在后一份《事故调查报告》上签字,大连市政府做出的127号《批复》是符合法律规定的;宋某等3位工作人员虽然对事故负有责任,但是与原告王某没有任何法律上的关系,其提出回避的请求不成立。最高人民法院经过审查认为,根据《生产安全事故报告和调查处理条例》事故调查组成员未签字属于程序瑕疵,虽应当予以纠正但并不影响《事故调查报告》的效力问题,进而认定大连市政府下发127号《批复》合法;而且同样认定宋某等3位工作人员与王某无法律上的利害关系,对于其诉讼请求均予以驳回,裁定驳回再审申请。

三、行政诉讼中的举证责任

(一)举证责任的概念与理解

虽然我国《行政诉讼法》有关规定确立了行政诉讼证据制度的框架,但是并没有对“举证责任”的概念作出明确的规定。学术界普遍认为,举证责任与败诉的结果密切相关,“所谓举证责任是指法律上规定的诉讼当事人,对应当确认的案卷事实,有责任提出证据加以证明。如果不能提供证据,则可能要承担败诉的后果。举证责任不是一般意义上的举证义务或提供证据的权利,它是一种把提供证据同诉讼结果联系起来的诉讼制度,是一种使法院用以查明全部案件事实,也能判断胜诉和败诉的审判规则。”2从概念可以看出,举证责任是指法律强制性规定的由原告、被告甚至第三人等各方当事人,对自身主张或特定事项所承担的提出证据加以证明的责任,如果负有举证责任的一方当事人不能提供证据,则要对自身主张或特定事项承担法律上的不利后果,进一步理解举证责任,其包括两方面内容:一方面是行为意义上的举证责任,另一方面是结果意义上的举证责任。3前者行为意义上的举证责任又称为主观上的举证责任,是特定当事人承担的提供证据加以证明自身主张或特定事项的责任,是一种推进与主张的责任。行为意义上的举证责任以主张为核心,没有主张也就没有举证责任。当事人根据自己的主张提供证据、推进裁判的进行,而法官根据当事人提供的证据形成心证,对当事人主张依法进行裁判。因此,行为意义上的举证责任主要是提供证据的责任,通过法定举证责任的分配使当事人分别向法庭提交证据并进行说理证明,使法官在了解事情真相的情况下作出公正的裁决。后者结果意义上的举证责任又称为客观上的举证责任,是当待证事实真伪不明时负有举证责任的人承担不利法律后果的责任,是一种说服与决定的责任。如果一行政案件时间久远取证困难、原被告举证相当导致事实真伪不明、一方当事人的举证与说理并不具有说服能力等原因,导致法官按照现有的证据无法形成心证进而作出公正的裁决,那就依法判决负有举证义务的特定当事人承担败诉的后果。结果意义上的举证责任以决定为核心,无法决定真伪的事实不能凭主观臆断或法官自由裁量,此时按照客观的举证责任来平衡双方当事人的地位、义务等具有合理性。

(二)行政诉讼中的举证规则

举证规则是举证责任分配原则的基础。我国民事诉讼是平等主体之间的人身财产争议,其一般的举证规则是“谁主张谁举证”,即提出请求或特定事项的一方当事人要对自己的主张提供强有力的证据加以证明。那行政诉讼中是否也适用此规则,理论界存在不同的争议。一种观点认为“谁主张谁举证”的举证规则同样适用于行政诉讼,而被告负举证责任则是一种特殊的原则。另一种观点认为行政诉讼中不存在原被告的举证责任问题,原告提出不服被告的主张,而被告自身没有主张却对要对原告提出的主张承担举证责任,这是对“谁主张谁举证”这一举证规则的例外和倒置。笔者更倾向于第一种观点,认为与民事诉讼相类似,“谁主张谁举证”仍然是行政诉讼的基本举证规则。

(三)行政诉讼中原被告举证责任的具体分配

1.被告承担举证责任的范围(1)与被诉的具体行政行为合法性有关的事实(2)证明原告起诉超过了法定起诉期限(3)其他应当由被告承担说服责任的情况其他情况主要是对原告主张应该从轻减轻或免除处罚或者对于被告加重处罚的事实承担说服责任,这里主要体现的是行政合理性问题。2.原告承担举证责任的范围(1)证明起诉符合法定条件(2)在起诉被告不作为的案件中,证明其向被告提出过申请的事实(3)在行政赔偿诉讼中,证明因被诉具体行政行为侵害而遭受损失的事实综合本案的争议焦点来看,再审申请人王某提出的被诉具体行政行为违反法定程序,以及大连市政府作出被诉行政行为时没有履行回避义务。这也是王某在一二审和再审中提出的诉讼主张,根据《行政诉讼法》、《行政证据规定》和《若干解释》的规定原告提出诉讼主张都要为符合起诉条件进行举证,因此原告王某需要对自己是适格原告、有明确被告、有请求依据及属于法院管辖进行举证。虽然上诉不需要条件,但是为了推翻之前的判决,往往需要对上诉理由提出证据加以证明。反观被告大连市政府,其作为行政机关要在行政诉讼中证明作出的具体行政行为是合法的,需要对具体行政行为的合法性进行举证,符合被告举证责任分配的要求。大连市政府辩称爆炸事故系国务院和辽宁省安全生产委员会挂牌督办案件,大连市政府将调查组的调查结果报请国务院和辽宁省安全机关审核后所形成的新《事故调查报告》与调查组无关,无需再次签字确认;以及调查组的成员组成合法,不需要回避。这是被告对于自己行为合法的举证和说明。按照法定程序原被告分别履行举证义务后,法官要根据案件事实和法律规定形成心证进而公正裁决。关于第一个争议焦点,根据《生产安全事故报告和调查处分条例》第30条第2款规定:“事故调查报告应当附具有关材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”最高法认为尽管本案存在国务院和辽宁省安全生产委员会两级机关的挂牌督办,但是督办机关提出的审核意见仍然需要由事故调查组进一步调查落实而形成最终的调查报告。大连市政府未尽到审查义务就下发127号同意《事故调查报告》的《批复》存在程序瑕疵。但是该程序瑕疵并不足以推翻整个《事故调查报告》,所以最高法在依法纠正该程序瑕疵后驳回王某第一个申请理由。虽然最终是驳回了申请理由,但是原被告都履行了自己的举证责任,符合法定程序。关于第二个争议焦点,宋某等三人是否应当履行回避义务。宋某等3人系大连市政府安全是你国产监督管理局的工作人员,虽然在《事故调查报告》中对该3人作出了行政处分,但是3人参与了事故调查,即参与应当给予自己行政处分的事故调查活动,属于“做自己案件的法官”,显属不当,违反了法定程序和程序正当原则,王某也因此而提出的第二个诉讼主张。最高法认为,虽然宋某等3人与事后调查有一定的关系,但是鉴于王某对事故的发生负直接责任,与该3人所负责任的性质完全不同,3人与王某并不存在行政诉法上的利害关系,无须履行回避义务。单从举证责任的角度可发现,原被告都履行了自己的举证义务,原告承担了推进责任、被告承担了说服责任,只是最后法官在认定事实和依据上进行了裁判。

四、行政诉讼中的证明对象

(一)证明对象的概念与理解

与刑事诉讼和民事诉讼类似,证明对象是能够引起法律关系产生、变更、消灭的法律事实,该事实的存在与否就决定了双方当事人的诉讼主张或答辩能否成立。因此行政诉讼中的证明对象应该涵盖案件事实、证据证明、规范依据等方面。当然众所周知的事实、科学定律、自认事实、已决事实等都是无需证明的,自然也不属于行政诉讼的证明对象。在本案中,6月2日发生的爆炸事故因属于众所周知的事实,无需证明。但是再审申请人王某与被告大连市政府的两个争议就属于需要提出证据证明的待证事实,因其发生与否直接导致双方当事人权利义务的产生、变更与消灭。提供证据证明事实存在,而后根据规范性法律文件来证明其调查程序和回避程序的合法与否,是整个诉讼过程的必经之路。

(二)行政诉讼中证明对象的具体范围

1.被诉具体行政行为是否合法具体行政行为是指行政机关针对特定的公民、法人或其他组织就特定的事作出的具有直接法律效力的行为,包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政公开等。根据《行政诉讼法》第5条,如果原告或行政相对人行政机关作出的具体行政行为不服,可以按照法定程序提起行政诉讼,因此有关具体行政行为合法性的事实就是行政诉讼的证明对象之一,同时也是最重要的证明对象5。2.行政处罚案件中,除证明合法性之外还需证明合理性根据《行政诉讼法》第54条第4款,人民法院既可以审理合法性又可以审理合理性,对于畸轻、畸重或其他不合理的行政处罚时人民法院可以作出变更判决。因此行政处罚案件中,行政机关还要对自身行政处罚的合理性进行举证,这是少有的合理性因素作为证明对象的情形。3.行政诉讼审理过程中的程序法事实程序法事实是指在行政诉讼的过程中所要证明的程序事实,主要包括:①当事人的资格问题,比如原被告、第三人是否适格,是否与被诉具体行政行为有法律上的利害关系;②有关法院管辖的事实;③有关审判组织、合议庭的组成;④有关审判程序的事实;⑤采取排除妨害行政诉讼强制措施的事实;⑥有关诉讼期间的事实;⑦被告是否向原告及代理人非法取证的事实;⑧行政诉讼执行程序是否合法等等。6本案中涉及到的证明对象的问题是大连市政府所作的具体行政行为的合法性问题。一个是事故调查组成员没有在国务院、辽宁省安全生产委员会审核后的《事故调查报告》上签名的行为,是否违反行政行为的法定程序;另一个是大连市政府作出被诉行政行为时是否履行了法定的回避义务。既然涉及到实体法的证明对象即大连市政府作出两个具体行政行为是否合法,那么被告大连市政府就应当就此问题承担举证责任,证明自己所作行政行为的合法性。在审理过程中,原告王某并没有提出大连市政府其他违法或不合理的请求,没有对行政诉讼审理过程中的程序法事实提出问题,也没有涉及到行政赔偿的问题,因此本案的两个争议焦点就是证明对象,即大连市政府在调查过程中所作的两个具体行政行为是否合法。

五、行政诉讼中证明标准的确立

我国《行政诉讼法》、《行政证据规定》、《若干解释》等均未规定证明责任,在行政诉讼中可根据举证责任主体、证明对象的不同适用不同的证明标准来认定事实。结合理论界的不同观点,证明标准可以分为以下几种情况。

(一)排除合理怀疑标准

排除合理怀疑标准是指裁判者对于事实的认定形成了内心确信,已经不存在符合常理或有根据的怀疑,即将所有可能的、常性的、合理的怀疑已经排除。具体而言,可以适用排除合理怀疑标准的行政案件主要有以下三种:①限制人身自由权的案件,主要是行政拘留案件。②适用听证程序后作出具体行政行为的案件,主要包括吊销营业执照、责令停产停业和较大数额罚款的案件。③人民法院作出的变更和履行判决的案件。人民法院以自己的判断取代行政机关的判断,自然证明标准上要高于行政机关。

(二)优势证据标准

优势证据标准是指在行政诉讼中一方当事人提供证据的证明力高于对方,具有明显的证据优势。如果原被告在同一诉讼中就同一事实提出了相反的证据,法官可以将原被告提供证据的证明力进行比对,如果一方当事人证据的证明力较另一方具有较大优势,则可以认为较大优势这方更容易得到法官的采信。

(三)优势证明标准

优势证明标准是法院按照双方当事人证明程度的高低来认定案件事实,只适用于行政机关在紧急状态下的行政强制案件。由于事态的紧急性,要求证据确实充分是不可能做到的,因此要求行政机关在作出限制或保全措施前,如认为有行政强制的必要性则必须以足够的证据为前提,在此情况下采取优势证明标准。8结合本案来看,再审申请人王某的诉讼请求涉及到具体行政行为的合法性问题,按照上述分类应当采取排除合理怀疑的标准。针对争议一被告大连市政府派出的事故调查组成员没有在最终的《事故调查报告》上签字,大连市政府必须提出证据证明这一行为不存在任何怀疑、具有合法性。同样争议二调查组成员是否履行了回避的法定义务或不存在应当回避的情形,大连市政府也要举证排除当事人和法官的合理怀疑,才算履行好自己的举证义务。

六、结语

本文主要从行政诉讼中原被告举证责任分配、证明对象的范围及证明标准的确立三大方面进行理解与思考,虽然我国有较为完备的行政诉讼体系,但是在一些问题上仍然是有分歧或空白的。在当今行政诉讼案件逐年上升的趋势下,完备行政诉讼体系、健全制度设计、结合理论界研究与实务界裁判经验形成体系,对于保护当事人权益、发挥好行政诉讼机能具有十分重要的意义。

作者:贺子胜 单位:中央财经大学法学院

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