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行政诉讼法修改对税收工作的影响

 论文栏目:诉讼法论文     更新时间:2019/1/16 11:19:44   

摘要:2018年最高人民法院出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号司法解释)对《行政诉讼法》的具体实施进行了细化。《行政诉讼法》及其司法解释中关于修改复议机关维持原行政行为的被告主体以及改变原行政行为的内容、新增相对人在对行政行为提起诉讼时可以一并请求对不含规章的规范性文件进行审查、细化行政机关负责人出庭应诉制度等规定对税收工作产生了一定的影响。

关键词:复议维持;共同被告;规范性文件审查;负责人出庭应诉

我国《行政诉讼法》颁布实施二十多年以来,2014年第一次修改,新修改的《行政诉讼法》(以下简称为现行诉法)于2015年5月1日起开始施行。2018年2月,最高人民法院出台了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号司法解释)对《行政诉讼法》的具体实施进行了细化。《行政诉讼法》及其司法解释中很多新的规定对税收工作产生了一定的影响。

一、修改复议机关维持原行政行为的被告主体以及改变原行政行为的内容

旧行诉法第二十五条第二款规定“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告”。在如此规定之下,复议机关为了防止成为被告,有可能不改变而是仅仅维持原行政行为,复议机关就变成了“维持会”,复议制度的行政救济功能便有可能架空。为了让复议机关切实地履行起复议的职能,新行诉法第二十六条第二款规定“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告”。同时,为了防止复议机关既不改变也不维持原行政行为,而是驳回相对人的复议申请或复议请求,现行诉法的法释〔2018〕1号司法解释第一百三十三条进一步明确:“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”。法释〔2018〕1号司法解释第一百三十四条第一款规定:“复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的,人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的,人民法院应当将另一机关列为共同被告”。该条第二款规定:“行政复议决定既有维持原行政行为内容,又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的,作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告”。原行政行为是原行政机关首次行政判断权的体现,而复议机关的维持决定基于裁判原理作出、是对原行政行为(首次行政判断权)合法性的确认,在实体意义上既不代替、覆盖原决定,也不增加、减少相对人既有的权利和义务。复议机关的维持决定对于相对人而言,仅仅产生以下两种程序性拘束效力:其一,相对人不得再次向复议机关或者复议机关的上一级行政机关申请复议;其二,若属于复议前置情形的,复议维持决定构成了相对人提起行政诉讼的一个特别要件。复议机关维持原行政行为是共同被告并不符合行政诉讼中共同被告的基本原理,但新行诉法及其司法解释仍然强有力且系统全面地推进了复议机关维持原行政行为情形下的共同被告制度。另外,旧行诉法的法释〔2000〕8号司法解释第七条规定“复议决定有下列情形之一的,属于行政诉讼法规定的改变原具体行政行为:(1)改变原具体行政行为所认定的主要事实的;(2)改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的;(3)撤消、部分撤消或者变更原具体行政行为的处理结果的”。复议决定如果只改变原行政行为的主要事实或者只改变适用依据又或者只改变处理结果都是改变,如果相对人提起诉讼,复议机关是单独被告。现行诉法的法释〔2018〕1号司法解释第二十二条第一款修改为:“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’,是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据,但未改变原行政行为处理结果的,视为复议机关维持原行政行为”。同时,针对复议机关复议决定的不同类型,该条第二款明确:“复议机关确认原行政行为无效,属于改变原行政行为”。该条第三款明确:“复议机关确认原行政行为违法,属于改变原行政行为,但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外”。由此可见,凡是经过复议的案件,无论复议机关是维持原行政行为包括驳回复议申请请求、改变主要事实或者适用依据,还是改变处理结果包括确认无效确认违法,还是不予受理,还是不作答复不作复议决定,如果相对人不服提起诉讼,复议机关都可能成为被告。这对税务机关的复议工作影响很大,一是税务机关的复议机关成为被告的风险增大,复议机关不作为、作为、何种作为,只要相对人不服,复议机关都有可能成为被告;二是税务机关的复议机关为了让相对人心服口服接受复议决定,有可能一改过去的复议书面审查而为复议听证审查,从而使复议审查更加深入细致全面系统,一些复议机关的复议听证取得了良好的复议效果以及社会效应,这样的复议工作压力有可能下行至作出原行政行为的税务机关,复议机关将会对作出原行政行为的税务机关的工作要求更高更细,从而减少相关税收执法风险;三是对复议人员的资质要求以及工作门槛有所提高,2018年6月5日国家税务总局公布国家税务总局令第44号《关于修改部分税务部门规章的决定》修改《税务行政复议规则》第十三条,明确“税务机关中初次从事行政复议的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”。国家统一法律职业资格考试的难度众所皆知,从事税务行政复议工作的人员,需要系统全面掌握法律专业知识。

二、新增相对人在对行政行为提起诉讼时可

以一并请求对不含规章的规范性文件进行审查现行诉法第五十三条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。”法释〔2018〕1号司法解释对规范性文件审查的管辖法院、相对人请求一并审查规范性文件的提出时间、法院听取可能不合法规范性文件制定机关意见、规范性文件不合法的情形、法院对不合法规范性文件的处理路径、法院对规范性文件合法性认定错误的再审等内容进行了进一步的细化明确。现行诉法施行之前,相对人仅针对行政机关的具体行政行为提起诉讼,现在可以在对行政行为提起诉讼时一并请求法院审查相应的规范性文件,同时明确法院如何审查合法性。法院可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行审查,如果发现文件制定机关超越法定职权或授权范围、与上位法抵触、违法增加相对人义务或者减损相对人合法权益、严重违反文件制定程序等情形的,则属于不合法的规范性文件。对于不合法的规范性文件,法院的处理路径非常广泛全面:一是规范性文件不合法的,不作为法院认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明;二是向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关;三是可以在裁判生效之日起三个月内,向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议,接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起六十日内予以书面答复;四是情况紧急的,人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件;五是在裁判生效后报送上一级人民法院进行备案。如果税收相对人在提起税务行政诉讼时要求法院审查规章以下的税收规范性文件,并且被法院认定为不合法,该文件将不被法院作为行政行为合法的依据,税务机关将增大败诉风险;如果被法院在裁判理由中进行阐明,公开的裁判文书将会扩大税务机关不合法规范性文件的不良社会影响;如果文件制定机关被法院提出处理建议以及被法院抄送一系列的行政机关或者被法院提出修改或者废止该规范性文件的司法建议,甚至被法院建议立即停止执行该文件,税务机关就会处于一个非常尴尬的境地,给税收工作带来被动。一个具体的税务行政决定不合法仅影响特定的税收相对人,但如果一个税收规范性文件被法院认定为不合法,将会影响到与这个文件相关的税收相对人以及相应的税收工作。因此,现行诉法及其法释〔2018〕1号司法解释中增加的关于法院审查不含规章的规范性文件的相关规定深远地影响了有税收规范性文件制定权的税务机关的文件制定工作。有税收规范性文件制定权的税务机关在制定相关文件时,应认真学习现行诉法及其法释〔2018〕1号司法解释中的相关规定,严格按照其要求制定合法的税收规范性文件。重点从是否超越法定职权或授权范围、是否与上位法抵触、是否违法增加相对人义务或者减损相对人合法权益、是否严重违反制定程序等方面来对照本机关制定的文件的合法性。

三、确立并细化行政机关负责人出庭应诉制度

为了更好地监督行政机关依法行政合理行政,现行诉法规定了行政机关负责人出庭应诉制度。法释〔2018〕1号司法解释进一步细化行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人,如果这些负责人不能出庭的,也应当委托行政机关相应的工作人员出庭,明确不得仅委托律师出庭。同时明确行政机关相应的工作人员包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。如果负责人不能出庭,而是相应的工作人员出庭,则应当向法院提交加盖行政机关印章的授权委托书,并载明该工作人员的姓名、职务和代理权限。为了更好地了解税收相对人的诉求,也为了更加重视被诉的行政行为,从而更好地指导相关税收工作,如果相对人提起税务行政诉讼,被诉的税务机关负责人应当亲自出庭应诉,特别是涉及纳税人高度关注的、社会影响很大的案件。否则,法院可以向监察机关、上一级行政机关提出相应的司法建议。税务机关负责人确实不能出庭应诉的,要向法院提交情况说明,并且委托好相应的工作人员出庭,不能负责人和工作人员都不出庭而仅仅委托律师出庭,否则,法院应当记录在案和在裁判文书中载明,并可以建议有关机关依法作出处理。

参考文献

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作者:王丽萍 单位:湖南税务高等专科学校

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