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法律法规及政策文件问题及建议

 论文栏目:法律法规论文     更新时间:2020/10/16 11:18:30   

摘要:提高人才培养质量是高职院校探索发展混合所有制的出发点和落脚点。相关法律法规及政策文件的出台与实施为改革的开展提供了制度保障。然而,当前这方面的举措仍很有限,继而引发了关于这类高职院校法律地位和法人属性不明晰及产权保护不到位等一系列问题。对此,我国亟须加强顶层设计,加快出台有针对性的法律法规及文件,明晰高职院校混合所有制办学类型的法律地位和法人属性,保护民营企业和国有资本产权权益。

关键词:高职院校;混合所有制;国有资本;民营企业;产权

混合所有制经济最先运用于国企改革,主要是为了激发国企的活力。之后,一方面,经济领域混合所有制改革不断深化,并取得了一定成果;另一方面,教育领域尤其是职业教育领域亟须转变人才培养模式,提高人才培养质量。将经济领域的混合所有制渗透到教育领域,成为当前职业教育改革发展的一项新举措。

一、研究背景

20世纪90年代初以来,国务院陆续出台相关文件鼓励社会资本参与办学。然而,“混合所有制”概念真正引入教育领域始于2014年。在《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发[2014]19号)中提出,“积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育;探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”自此,高职院校探索发展混合所有制得到了官方的认可。同年,国务院提出要建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制,鼓励社会资本加大对社会事业的投资力度。此外,2015年教育部颁布了《高等职业教育创新发展行动计划(2015-2018年)》(以下简称“行动计划”),鼓励社会力量以各种要素参与公办高职院校改革,并鼓励企业与公办高职院校探索发展具有混合所有制特征的二级学院。全国共有17个试点地区、8家试点企业、100所试点高职院校、27所试点中职学校以及11个行业试点牵头单位参与此次行动计划的实施[1]。山东省是全国探索发展职业院校混合所有制改革的先锋。为贯彻落实“行动计划”及《山东省人民政府关于贯彻国发[2014]19号文件进一步完善现代职业教育政策体系的意见》,2016年山东省教育厅公布山东海事职业学院、山东交通职业学院航海学院、潍坊职业学院现代服务业学院等9个混合所有制改革试点项目并对其进行动态管理。山东省教育厅不定期进行指导,且对成效显著的项目进行推广,而对试点工作无进展的则取消试点资格[2]。2017年2月,山东省将混合所有制改革纳入优质高职的质量标准之一[3]。同年3月,青岛市教育局公布了青岛商务学校创业孵化实训基地建设项目等5个首批混合所有制试点项目名单[4]。天津市、新疆维吾尔自治区及河北省政府等也陆续出台相关文件。这些纲领性文件的颁布与实施为高职院校探索、发展混合所有制奠定了法理基础,且推动了相关实践探索与理论研究。2018年1月13日,在教育部国家教育发展研究中心体制改革研究室、山东省教育厅的指导下,全国职业教育混合所有制办学研究联盟正式成立。该联盟有115个理事单位,涵盖24个省份的73所高职院校、16所中等学校和22家企业,致力于探索发展混合所有制的改革与研究。截至2019年10月,山东省已有40多所院校探索发展混合所有制[5]。2019年1月24日,《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》(国发[2019]4号)中指出,要“鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构”。对于高职院校混合所有制已经由原先的“探索发展”逐渐转变为“鼓励发展”[6]。高职院校混合所有制改革进入新的发展时期。不同办学主体凭借各自的资源优势参与办学,从而为高职院校的发展提供多方面支持。改革的预期是各合作方资源的整合可以发挥“1+1>2”的功效,从而实现资源的优化配置。公办高职或民办高职无法做到的事,可能在混合所有制办学体制下得以实现。在这个过程中,举办者的市场意识、责任意识、绩效意识及主人翁意识得以加强[7]。然而,虽然我国出台了《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《职业教育法》等教育领域的相关法律文件,但尚未有一部法律专门针对高职院校的混合所有制办学。在已出台的为数不多的相关文件中主要鼓励各高职院校探索发展混合所有制,而相关具体实施的支持举措却很少。当前由于缺乏顶层设计和指导,各高职院校只能根据实际情况进行摸索。

二、存在问题

由于对这种新的办学体制探索不同于纯公办、纯民办高职院校,因此改革过程中出现的诸多问题往往找不到适用的规范性文件。其中,缺少合法身份及由此引发的系列问题、产权保护问题是当前高职院校混合所有制可持续发展在法律法规及政策文件上亟须突破的重点和难点。

(一)法律地位和法人属性不明晰

从法律地位上讲,高职院校混合所有制是属于公办还是民办?如果是公办,这类学校也应享有国家财政拨款,且在师资队伍建设、生均拨款方面获得相应的经费支持。如果是民办,这类学校应享有民办高等教育相关优惠政策。而事实上,这类高职院校往往容易陷入“两不靠”的尴尬境地。有的高职院校虽已成为国家示范高职,但至今尚未获得办学许可证,严格意义上属于违法办学。在师资队伍管理方面,高职院校探索混合所有制尚未形成统一的规范。公办高职院校探索混合所有制二级学院,部分教师享有事业编制,且有打破编制身份的发展趋势;民办高职探索混合所有制二级学院,教师普遍无编制身份。拥有事业编制身份,教师工作稳定、薪酬福利及退休待遇有保障;而无编制身份,意味着教师用工如同企业用工,尤其是教师退休后缺乏可靠保障。此外,在这种办学体制下,由于教师来自不同领域,因此需要对教师进行分类管理。从法人属性上讲,当前大多数高职院校混合所有制的改革探索登记的是民办非企。随着《民办教育促进法》的修订,各高职院校的探索应明确是事业单位法人、企业法人或是社会服务机构等。法人属性是决定一个组织及其组织成员地位的根源性依据[8]。由于不具备合法身份,这类高职院校在办学上往往无法可依、无据可循。在法人身份问题方面,一些地区已经开始采取一些措施。早在2010年江苏省出台《关于进一步促进民办教育发展的意见》规定,国有资本参与举办的从事学历教育的民办学校可以登记为事业单位法人[9]。为此,南通理工学院(原紫琅职业技术学院)引入国有资本探索发展混合所有制,借此登记为事业单位法人,并获得升本的机会。2015年12月,中央机构编制委员会办公室综合司印发了《事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位设立登记办法(试行)》[10]。为了落实该文件精神,山东省人民政府办公厅于2016年4月印发《关于山东省事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位登记管理办法(试行)的通知》(鲁政办字[2016]45号),规定利用国有资本进行非营利性办学的学校可以登记为事业单位[11]。这些文件的出台有利于明确高职院校混合所有制办学的法人身份,避免“民办非企”尴尬身份问题的出现。但同时,文件也只是规定这类学校可以登记为事业单位法人,只能获得事业编制证书,但却没有事业单位编制和财政拨款。

(二)产权保护不到位

产权保护涉及到不同办学主体的核心利益。德姆赛茨认为产权界定了人们如何收益及如何受损[12]。产权是以复数的形式出现的一束权利,具有排他性、有限性、可交易性和可分解性。产权的这些属性决定了产权功能的发挥。一般而言,产权具有激励功能、约束功能、资源配置功能、收入分配功能、外部性内部化和减少不确定性等。产权明晰可以明确各产权主体的收益预期,从而为外部性最大内部化提供动力,有利于解决“搭便车”或“偷懒”行为[13]。产权具有激励功能,产权的保护能够激发产权主体的积极性。而产权边界的界定则利于规范主体行为并激发其内在动力,与此同时对侵权和越权行为进行约束。此外,产权还通常作为利益分配的依据,在没有产权或产权模糊的情况下,经济活动主体的利益得不到应有保障。当前由于相关法律法规的缺失和不完善,高职院校探索发展混合所有制企业的权益如何保护值得商榷。改革过程中既要保护民营企业的权益,也要确保国有资产的保值增值。1.民营企业产权保护民办教育出资人从办学结余中获取合理回报应被视为国家对出资人参与公益事业的奖励,而不是一般的商业投资获利权利。民办高校营利的最终目的是为了非营利,其办学应获得一定的营利空间[14]。然而,根据新修订的《民办教育促进法》,企业参与办学只有捐资和投资两种说法。选择非营利性的民办高校的出资者没有所有权和收益权[15]。如果只是强调企业的社会责任感,号召企业捐资办学,这与企业的营利天性相违背。由于学校的非营利性,受访的大多数高职院校表示企业参与办学相当于捐资,不获取回报。而事实上,如果是真正意义上的捐资,则不存在企业参与办学引发的产权结构的变化,并进而影响高职院校内部治理结构的改变。正如有学者指出,“混合所有制改革所涉及的社会资本显然应是投资性质。”[16]在国企混合所有制改革中,股东收益来自剩余权收益和控制权收益两部分。案例院校均为非营利性质,企业参与办学并没有放弃控制权,而拥有控制权也就意味着拥有“收益权(利益点)”①或共享办学改革成果的权利(控制权收益)。而这种“收益”在当前容易触发法律红线,往往是隐形的,如社会培训收入的分成或是一些关联交易等。控制权仍可以带来收益,包括进入董事会(理事会)享受高额薪酬等货币收益和享有各种优厚的工作福利待遇、在职消费等[17]。非营利高职院校探索发展混合所有制,企业、私人个体等投入办学,虽然放弃了财产所有权、收益权和继承权等,但他们仍可以通过董事会(理事会)对高职院校的内部治理产生影响,制定对自己有利的决策,从而获得“收益”。企业参与办学的动机是多元的,而不仅仅是直接的经济利益。且教育领域的混合所有制改革不同于经济领域,不能完全按照产权逻辑分析高职院校的内部治理。经济领域的国企改革,产权主体拥有所有权、收益权、处置权等,举办者的投入都属于公司的法人财产,改革强调不同所有制的产权主体共同投入、共享收益和共担风险。产权结构决定了公司控制权的分布,因此决定了公司的治理结构[18]。教育领域非营利性高职院校举办者投入的所有资产在学校层面都属于学校的法人财产,而在二级学院层面则根据双方签署的协议具体决定。教育的公益性使高职院校改革的内部治理具有特殊性,不能完全根据产权结构大小决定话语权的多少,但这并不意味着产权主体的产权不受保护。如果只强调企业捐资办学,即企业放弃所有权和收益权,那么让企业积极参与高职院校的内部治理只能是空谈。企业投入办学既不应片面强调捐资,也不能将其等同于商业投资。它具有公益与回报的双重属性。对不同投入主体进行确权的重要意义在于明晰各方的责、权、利。2.国有资本产权保护经济领域国企的混合所有制改革虽制定了系列法律法规,但国有资本流失仍是一大问题[19]。国企改革中国有资本流失的重要原因在于国有资本所有者的“虚置”。国有资本归国家所有,即归全国人民所有。然而,“全国人民”是整体概念,国有资本不可能由一个个单独的个体进行管理。因此,只能将其委托给各级政府。在这个过程中,各级政府往往职责分辨不清,对国有资本进行多头管理,导致国有资本虽人人所有,却又无人具体负责。在教育领域,担心国有资产流失是不少高职院校不敢、不能探索混合所有制的关键顾虑之一。如某学校的举办者主要是国有企业,在办学过程中逐渐吸收其他社会力量并按民营机制进行办学。然而,近年来中央巡视组对学校办学进行巡视,在提出的整改意见中明确指出国有企业不能参与办学。什么是国有资本流失?如何区分国有资本流失与国有资本稀释?如何对高职院校混合所有制改革中的国有资本流失及国有资本的保值增值进行明确界定?国有资本参与办学究竟合不合法?什么情况下合法,什么情况下不合法?如何辩证看待、防止教育领域国有资本流失的问题?这些都需要进行更为详尽的研究与探讨。此外,当前我国教育领域的产权交易市场尚未建立,产权流通不畅,产权的准入、交易、退出等机制有待建立和完善。此外,产权进行交易的前提是对不同所有制资本的投入进行正确评估。加强资产评估是保护民营资本追求投入—产出效率和实现国有资产保值增值的关键环节[20]。允许不同所有制资本以知识、技术、学校声誉等无形资产参与高职院校混合所有制办学加大了产权评估的难度。

三、相关建议

针对上述问题,国家及相关部门应出台有针对性的法律法规及政策文件保障高职院校混合所有制改革的有序推进。

(一)明晰法律地位和法人属性

高职院校探索发展混合所有制不能简单归为公办或民办,而应将其视为第三种办学类型并从法律层面确认其法人身份和属性。因为无论是公办还是民办,都无法体现这种聚集公私双方资源的制度优势,且容易使得这种探索最终又回归原有的单一体制。当前,有的公办高职院校因民营资本的参与而无法适用公办高职相关的法规条例;而有的民办高职院校则因公有资本(国有资本)的加入而无法适用民办高职相关的法规条例。从学校层面的探索看,如果登记为民办,则原有公办高职享有的财政拨款、课题申报优势、教职工福利待遇等可能丧失,使原有公办高职的形象被“矮化”,从而可能挫伤公办高职探索发展混合所有制的积极性;如果登记为公办,则有可能又回到公办高职的一套治理模式,而丧失民营机制的灵活性,且民营企业参与办学的权益难以得到保障,为此挫伤民营企业参与办学的积极性。从二级学院层面的探索看,虽然二级学院不具备独立法人资格,但也不同于纯公办、民办高职二级学院的办学,也应将其纳入第三种办学类型。只有将其作为新的办学体制,并协同多部门制定配套的法律法规,才能真正保障改革的深入开展,如《高职院校探索发展混合所有制登记管理暂行条例》《高职院校探索发展混合所有制指导办法》等。一方面,应对已有的《教育法》《职业教育法》等进行修订和完善,将混合所有制作为一种新的办学体制;另一方面,出台具有针对性和可操作性的政策文件。结合最新修订的《民办教育促进法》,建议将营利性高职院校登记为营利性法人,非营利性高职院校登记为事业单位法人并享有与公办学校同等的法律地位,实行分类管理。允许这种办学体制的探索在适度范围内进行创新,对于非营利性民办主导的高职院校,政府可以根据国有资本占比情况给予一定财政支持或适当的学费分担,并在招生方面给予更多自主权;对于公办主导的高职院校的探索则可放宽学费收费标准,允许学校根据专业设置的实际需求在适当范围内提高收费,如山东交通学院航海学院的学费高于普通公办高职的二级学院。且对于进行试点的非营利性高职院校,政府可以依照院校办学的绩效实行“分级”经费补贴[21]。此外,营利性高职院校也是为社会培养人才,在获得合法的法律地位的同时,政府可给予一定的支持。营利性高职院校的学生也应有机会适当获得政府的资金支持。

(二)保护民营企业和国有资本产权权益

非营利高职院校的探索,办学结余全部用于学校的后续发展,企业不参与分红。然而,社会资本的逐利性应给予适当的保护,应允许企业按照产权比例获取相应的办学“收益”(一种间接的、隐形的、非货币形态的利益等),允许这类高职院校在某些方面有所突破。如温州为了鼓励社会力量参与养老事业,明确规定登记为非营利的民办养老机构,出资财产归出资人所有,且允许出资人在扣除举办成本及预留发展基金等前提下获取合理回报[22]。建议制订《非营利性高职院校探索发展混合所有制企业参与奖励办法》,对不进行分红参与办学的企业给予奖励,允许企业有适当获利的空间,这样才能推动非营利性高职院校混合所有制改革的可持续发展。这在某种程度上也是对企业产权的认可。企业获利有五种方式。一是根据企业投入办学资金的多少与贡献的大小(如院校资产增值情况)给予声誉激励或是一次性资金奖励并颁发荣誉证书。二是根据企业参与院校办学的绩效为企业提供不同等级的税收优惠、专项补贴的支持等。如河北省为了鼓励企业参与办学,实施产教融合型企业认证制度,对通过认证的企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励[23]。三是为在人才培养过程中作出贡献的企业提供补贴。山东青岛高职院校是全国探索混合所有制改革的先锋。《青岛市教育局、青岛市财政局和青岛市经信委关于印发〈青岛市现代学徒制试点工作实施方案〉的通知》(青教通字[2016]1号)文件规定,市财政为现代学徒制试点单位提供专项经费支持。企业接收学徒并达到合格的培养标准,市财政按平均5000元/人标准补贴企业。四是允许企业根据投入学校的股权比例在一些营利性项目中进行分红,如社会培训等。五是允许企业在高职院校终止办学后取回原始投入,具体可以根据各地区、院校的实际情况进行商议、规定。建议制订《高职院校探索发展混合所有制国有资本管理办法》(以下简称《管理办法》)。经济领域的混合所有制改革主要在国企发起,而高职院校混合所有制改革在民办学校开展得力度更大、范围更广。民办高职院校求“混”的热情更高。这与公办高职院校担心国有资本流失存在一定的关联。为了减轻国有资本参与高职院校混合所有制改革的顾虑,应在地方建立专门的国有资产管理部门,并根据《管理办法》对高职院校的经营性国有资产和非经营性国有资产进行分类管理[24]。另外,也可以建立国有资产代表人制度,从而使国有资产出资人和监督人具体化[25]。此外,国有资产的保值增值离不开相关的制度保障。国企改革为避免国有资本流失建立了五个层次的产权管理制度体系:国家法律,如《公司法》《企业国有资产法》;行政法规,如《企业国有资产监督管理暂行条例》;部门规章,如《企业国有产权转让管理暂行办法》;规范性文件,如《企业国有资产产权登记业务办理规则》;工作指引,如《企业国有产权无偿划转工作指引》等[26]。高职院校的混合所有制改革也需要有针对性的国有资本管理办法,对该办学体制下国有资本流失的内涵及其表现进行详细界定,并区分国有资本的合法流失和非合法流失[27]。对于非合法流失的国有资本,依法建立国有资本流失责任追究制度;明确规定哪些国有资本可以参与办学,哪些不可以参与办学,即列出改革的正负面清单,并对国有资本的使用、管理、处置等进行说明;要求第三方会计师事务所对参与改革的国有资产进行正确的评估,包括有形资产和无形资产的评估。尤其是营利性高职院校的混合所有制改革,更应加强对国有资本的管理和监督。建议制订《高职院校混合所有制改革产权评估、转让管理办法》,对资产评估的内容、步骤及转让程序等进行详细规定。高职院校探索发展混合所有制,法人财产权和经营权相分离、所有权和经营权相分离,应参照经济领域的做法,实行动态性的产权变更机制。允许产权在一定范围内的流动有利于实现教育资源的最佳配置[28]。这有助于汇聚各方优质资源共同办学。如山东海事职业学院采取动态性变更股权在2015-2017年先后向社会融资4.3个亿,用于学校教学楼、图书馆和学生公寓等的建设。高职院校的改革应允许社会资本“非禁即入”,充分调动社会资本参与办学的积极性。通过借鉴企业《公司法》的有关规定,建立起不同所有制资本的准入机制和退出机制。尤其是退出机制的建立,对于高职院校改革探索的可持续性发展具有重要影响。如山东海事学院和交通学院航海学院在探索的过程中,企业无法保证在后续办学中根据股权比例追加投入的及时到位。为了保证教育事业发展的稳定性和可持续性,应允许资本能够自由进出。参照《公司法》,产权的退出包括转让交易和股权继承两种方式。国企混合所有制改革,股东可以通过公开上市、管理层或员工收购、收购兼并等多种方式退出[29]。应在逐步规范产权评估体系的基础上,建立起教育领域的产权交易市场及不同资本的准入机制和退出机制。

四、结语

需要强调的是,对高职院校探索发展混合所有制面临的这些问题需从教育、法律、经济、政治等跨学科的视角展开综合分析。这类高职院校具有教育组织的特殊性,受社会政治、经济、文化发展等的制约;与此同时,它不是普通高等教育,而是职业教育,需要密切区域经济、行业企业发展的需求;另外,它涉及不同性质的所有制资本的融合,因此将引发关于产权归属、评估及交易等一系列问题。因此,在这种新的办学体制下,高职院校需要结合现代大学制度与现代企业制度,探索出符合自身发展需求的内部治理体系。高职院校混合所有制的可持续发展需要教育部、财政部、税务总局、国资委、人力资源和社会保障部、国土资源局、发展改革委及相关行业协会等多部门的协同努力。如果仅仅局限于教育领域,许多问题的解决将难以找到突破口。此外,应建立容错纠错机制,对于尝试改革而以失败告终的高职院校要能“有路可退”“有路可回”,这样才能减少高职院校改革探索的后顾之忧。

参考文献

[1]行动计划管理平台.高等职业教育创新发展行动计划实施方案[EB/OL].[2020-04-01].

[2]山东省教育厅.关于公布职业院校混合所有制改革试点项目的通知(鲁教职字[2016]2号)[EB/OL].(2016-01-11)[2020-04-01].

[3]山东省教育厅.关于实施山东省优质高职院校建设工程的通知[EB/OL].(2017-02-15)[2020-04-01].

作者:陈春梅

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