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欧盟药品防伪法律法规简介分析

 论文栏目:法律法规论文     更新时间:2020/10/16 11:14:14   

[摘要]假劣药品是药品市场最严重的问题之一,直接影响药品的安全、有效、可及,关乎全民的身体健康和生命安全。欧盟(EU)对于药品准入要求非常严格,2019年已全面实施欧盟防止假药进入合法供应链的指令,为欧盟广大患者提供药品安全保障。为防止假冒、劣质和有害的药品进入供应链,严格医药产品的安全措施,强化药品监管政策的推进和实施,加强对假劣药制售的惩处力度,本文从欧盟药品防伪体系建设出发,梳理欧盟药品防伪相关法律法规的推行策略,简要解读欧盟有关药品防伪政策有参考价值的内容,以期在已有实践经验的基础上,结合我国国情,借鉴欧盟经验,为加强我国药品防伪工作、完善科学,严格的制度建设提供先行借鉴。

[关键词]欧盟;流通;假药;药品;防伪;追溯

当前,假劣药品是药品市场最严重的问题之一,直接影响药品的安全、有效、可及,关乎全民的身体健康和生命安全。世界卫生组织(WHO)2018年伪劣医疗产品研究报告显示,全球中低收入国家有10.5%的药品属伪劣药,估计总经济损失约300亿美元[1]。针对假劣药品,能否采取行之有效的惩处和监管政策,落实药品安全“四个最严”要求,加大违法成本,是当前我国药品安全监管面对的重要挑战。欧盟(EU)对于药品准入要求非常严格,为防止假冒、劣质和有害的药品进入供应链,严格医药产品的安全措施,强化防伪药品监管政策的推进和实施,加强对假药制售的惩处力度,2019年已全面实施欧盟防止假药进入合法供应链的指令,积极为欧盟广大患者提供药品安全保障。本文从欧盟药品防伪体系建设出发,梳理了欧盟药品防伪相关法律法规的推行策略,简要解读了欧盟有关药品防伪政策有参考价值的内容,以期在已有实践经验的基础上,结合我国国情,借鉴欧盟经验,为加强我国药品防伪工作,完善科学、严格的制度建设提供先行借鉴。

1欧盟药品防伪相关法律法规推行背景及策略

欧盟在假劣药品监管中,发现身份、历史、来源有假的药品,不仅在非法途径流通,更渗透入了合法药品供应链,给药品安全带来极大隐患[2]。2006年2月,欧洲制药工业协会联合会(Europe-anFederationofPharmaceuticalIndustriesandAssocia-tions,EFPIA)联合药品供应链中各利益相关集团,着手建立一套在欧洲范围内通行的欧洲药品验证系统(europeanmedicinesverificationsystem,EMVS),并于2009年在瑞典斯德哥尔摩地区进行试点[3]。2011年6月8日,为进一步加强监管,打击假药,在EMVS的基础上,欧洲议会和欧盟理事会通过了防止假药进入合法供应链的指令(DIRECTIVE2011/62/EU,regardsthepreventionoftheentryintothelegalsupplychainoffalsifiedmedicinalproducts,简称FMD),对人用药品指令(DIRECTIVE2001/83/EC,relatingtomedicinalproductsforhumanuse)进行了修订,提出安全特性、风险评估及供应链规范等要求[2]。随后,欧盟委员会和欧洲议会制定了一系列实施计划,逐步完善立法,给予药企充分的时间规划并实施改革。2013年修订并发布了2013/51/EU执行意见,提出应对第三国进口的人用药物活性成分进行评估,并对2001/83/EC111b(1)做了补充[4]。2014年发布远程销售图标设计执行法令2014/699/EU,规定远程销售应设计统一图标及超链接,作为鉴定药品提供者资质的权威认证,并提出应当建立安全的官方图标验证网站,防止盗用、伪造等情况发生[5]。同年出台了活性物质生产质量管理规范(GMP)授权法规2014/1252/EU,基于2001/83/EC指令,从定义、质控、环境、人员、设备、文件、材料、生产过程、包装打标、上市、测试、返厂等各方面详细规定了人用药物活性物质应遵循的GMP标准。实施时间为2015年年中[6]。2015年出台了活性物质GDP指导意见2015/C95/01,向活性物质进口商和分销商提供了独立的指导,全面规定了质量系统、人员、文件、设施设备等各部分药品流通管理规范(GDP)标准,呼应2014/1252/EU,并要求分销商自2015年9月21日起依法施行[7]。同年出台辅料GMP正规化风险评估指导意见2015/C95/02,规定生产许可人应对辅料及其他原料的生产加工进行风险评估,评估应当包括各质量系统要求、药材来源及用途,并保存相关文件供检查审核,确保辅料符合GMP标准,规定2016年3月21日起各生产企业需照此施行[8]。2016年2月,欧盟修订并发布了授权法规(Dele-gatedRegulation2016/161/EU,supplementingDirec-tive2001/83/ECoftheEuropeanParliamentandoftheCouncilbylayingdowndetailedrulesforthesafetyfea-turesappearingonthepackagingofmedicinalproductsforhumanuse),对FMD作了进一步补充,对“安全特性”做了详细说明,规定了唯一标识的特性和技术规格,明确了药品验证“端到端”模式,对药品验证的系统建设、例外情况以及风险评估提出了指导意见[9]。2018年1月,欧洲委员会向欧盟议会提交了防伪相关处罚的报告,分析了各成员国的违法情况,讨论了处罚的合理性,肯定并鼓励对违反FMD的行为进行合法追究和处罚[10]。2019年2月9日,授权法规2016/161/EU中药品安全特性的相关内容正式实施,既自2019年2月9日起,除了个别产品之外,在欧盟28个国家以及欧洲自由贸易联盟4个国家,只有包装上印有唯一标识,并且具备防篡改装置(如开盒留痕签),包装完整性良好的处方药才能在欧盟各国上市销售。2019年6月20日,欧盟发布《欧盟法令安全特性的GMP符合性检查备忘录》,首次明确规定了GMP对包装线的序列化赋码及安全特性环节的标准,阐明了18个GMP延伸检查的具体内容,包括:连接欧盟药品编码中心(EU-HUB)、国家药品验证机构(NMVO)注册、数据流、生成序列号、唯一标识的组成、人眼可读格式、二维码的打印质量要求、UI的停用与恢复、记录管理、移除或更换防篡改装置、产品退回、药品状态变更、怀疑合法性时应采取的措施、警报管理、平行进口商和分销商管理等,为药品生产企业和监管机构提供了详细方向[11]。

2欧盟药品防伪法律法规关键性内容简介

2.1FMD(2011/62/EU)

欧盟FMD的出台,为欧盟委员会将要执行的若干法律政策实施措施奠定了基础,主要包括4方面内容,即安全特性(safetyfeatures)、GDP、原料药和网络销售。FMD明确规定,通过药品包装上唯一标识码和药品防篡改证据确保药品的真实性;增强药品销售链的管理,欧盟首次立法将“药品中介”(不是分销商,但参与药品销售与购买相关活动的法人或自然人,如第三方物流、进口代理等)纳入直接监管范围内,对其行为进行了详细规定;增强原料药的生产管控,进口到欧盟成员国的原料药生产商必须取得出口国药品监管机构签发的证明文件,确保进入欧盟市场的原料药符合GMP要求;要求通过认证的网上药店挂有统一的通用标志,来实现线上药品的管控,以确保消费者通过合法渠道进行购买。FMD中对需要进一步修改的相关文件、修改时间、生效时间等做了详细规定,为企业提前了解和准备提供了方便。

2.2授权法规2016/161/EU

2016年2月,按照FMD第32条的规定,欧盟修订并颁布了授权法规2016/161/EU,详细说明了安全功能的特征、如何验证药品的真实性以及由谁来验证,明确要求建立药品验证系统,为欧盟境内流通的每一份药品建立可供验证其真实性的安全档案,并建立一个欧盟国家通行的数据库,存储药品安全信息。该法规主要内容包括安全特性、“端到端”验证模式、验证供应链中的高风险行为。2.2.1安全特性授权法规2016/161/EU文件中提出“安全特性”这一概念,是药品防伪的重要指征。在供应链的初端,药品生产商需要在产品包装上提供两项强制性的安全特性标志,即唯一标识(uniqueidentifi-er)和防篡改装置(anti-tamperingdevice)。唯一标识主要包括5个部分:①药品代码:符合ISO15459标准;②序列号(SN):由一组唯一的数字码组成,为防止造假者按规律推算药品序列号,其生成过程完全随机;③医疗报销码(NN):可选择;④失效期(EXP);⑤批号(LOT)。授权法规2016/161/EU明确规定,药品包装上应设置防篡改装置。不同的密封方式可防止包装开启和重新封闭,最大程度地保障药品的安全性,如撕毁后不可逆的纤维防伪标签,或者首次揭下后显示隐藏的文本或图案的防伪字模。2.2.2“端到端”验证模式由于欧盟各成员国国情不同,而药品流通在成员国间十分普遍,为便于统一推广,欧盟采用了“生产商-分发点”两个端点的验证模式。药品生产商必须在药品出厂前将储存药品信息的二维矩阵码印在每盒药品的次级包装上。赋码完成后,生产商需要通过扫描二维码,完成药品与序列号的相互关联,并将编码信息发送至EU-HUB;另一端即药品分发点(主要指药店、医院药房等),药剂师在发售药品前,需扫描药品包装二维码,与各国数据库中的药品序列化数据对比,进行药品身份验证,并在发售时更新药品状态。欧盟药品验证机构(EMVO)负责管理和维护EU-HUB,EU-HUB联通着欧盟成员国中已经建立或是正在建立的NMVO,各国NMVO的主要职能是提供一个数据服务平台,EMVO将药品序列化数据分发到适当的各国数据服务平台。见图1。2.2.3验证供应链中的高风险行为授权法规2016/161/EU明确要求,供应链参与方如批发商、第三方物流等,应识别供应链流程中的较高风险。如:不是生产或销售许可证持有者直接提供(或由其他代表人提供)的药品、被其他经销商或药店退回的药品、药品检验机构认定为需抽检的药品、运往欧盟以外的药品、销毁的药品等,根据风险评估结果,决定是否对产品信息进行验证。

3欧盟药品防伪法律法规对我国的启示

3.1完善假药相关立法,加强防伪力度

FMD对假药的定义包含了药品标识、来源、历史,排除了无意的质量缺陷及知识产权问题。一切有虚假情况的药品都归为假药,与质量品质不达标的劣药作了明确区分。欧盟的立法出发点是杜绝信息虚假的药品进入正常流通渠道,且建立了一系列的处罚规则,进一步明确了责任分配。在我国,之前由于对假药的定义较为广泛,公众、企业对假药理解不透彻,不知道如何上报问题药品,监管部门在依法履行监管职责时易发生混淆,导致处罚力度受到一定影响。目前新出台的《中华人民共和国药品管理法》,参考了欧盟药品防伪工作思路,进一步在法律上明确了假药的定义与防伪的关系,将调动企业、公众对药品防伪的积极性,促进政府监管部门依法管理及执法工作的开展[13]。

3.2明确防伪责任归属,建立完整防伪体系

欧盟使用的“端到端”验证模式,把药品验证责任分为三大部分:生产企业,配售单位(药房、药店),监管部门;三部分环环相扣,互相反馈。药品生产企业作为供应链起始点,应保证出厂药品质量及信息合规合格,并在药品流入供应链前,将其纳入数字化管理系统,必要时提供相应信息,保障公众知情权。配售单位作为供应链中直接联结用药者的一环,在分发时验证药品信息,一旦信息有误,应保留该药品,并及时上报相关部门。政府监管部门负责药品防伪体系建设与监管,出台相关政策及实施规划,逐步引导市场规范化,并建立完善的处罚制度。由此可见,药品防伪需要三个环节共同发挥作用。目前我国药品防伪工作大部分仍需患者自行验证药品真伪,或由药企提供红利鼓励药店验证真伪,根本原因是药品防伪信息繁复、难以验证,导致验证环节缺失。应尽快分配、落实各方责任,督促药品生产企业作为药品防伪主要责任方行使其防伪的责任和义务,从源头上把控药品质量及信息管理,为验证和监管提供便利。

3.3鼓励防伪技术信息化,推进产业整合升级

欧盟采用二维码作为药品唯一标识载体,并且规定产品包装上只容许有一个码。美国药品供应链安全法案(DSCSA)实施后,大部分生产企业也采用了二维码作为载体。二维码节省空间,面积仅为一维条码的十分之一,扫码速度、方便性、可靠性都较一维条码高。二维码编码信息容量大,可同时包含验证所需的四个元素:生产日期、序列号、失效期、批号,还可选择性包含国家医疗报销码、产品特定链接的URL等数据[14]。我国目前的主要防伪手段还停留于条形码和防伪涂层等,信息量有限,且不同药品生产企业赋码规则不同、平台纷杂,导致验药繁琐、验药率不高,而药品生产企业对如何根据政策调整防伪系统较为模糊,阻碍了防伪工作的推进[15]。在当前“互联网+”的大环境下,使用统一编码规则的二维码更突显优势。鼓励企业充分利用防伪技术,不仅提升公众防伪意愿,更能提高企业内部序列化管理效率,逐步落实企业为主体的药品防伪责任,提升企业品牌影响力,同时,可提升药品产业的数字化管理效能,推进药品产业转化升级。

3.4完善药品追溯体系,鼓励企业防伪溯源保护自有品牌

药品追溯与药品防伪相辅相成,密不可分。药品唯一标识作为药品的“身份证”,是开展药品追溯必不可少的手段。赋码规则中包含的诸多信息,不仅有利于企业内部序列化管理,也为政府监管部门在监管物流链、追查问题药品时提供了极大便利。追溯系统作为药品监管的重要工具,记录并体现药品在供应链中的流通过程,每一份正品药都会在系统中留下一系列连贯的独特印迹;相应地,假药作为“未授权”单体,很容易因信息缺失或有异被发现而终止流通。假药的甄别与监察,离不开追溯体系的建立完善。目前我国正在建立药品信息化追溯体系,建设国家药品追溯协同服务平台,应鼓励企业尽快完善药品追溯链条,建立系统的信息化追溯体系,充分利用药品唯一标识,开展防伪溯源,保护自有品牌[15-20]。

作者:周强 于淼 胡咏梅 王芙 顾淼 单位:国药集团医疗器械研究院 国家药品监督管理局信息中心 中国医疗器械有限公司

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