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行政执法与刑事司法衔接问题探索

 论文栏目:行政执法论文     更新时间:2019/7/8 15:34:27   

【摘要】随着我国改革开放40年的快速发展,生态环境问题日益凸显,环保领域违法犯罪现象亦呈高发态势,行政执法与刑事司法衔接不畅。本文运用实证分析法具体透视绿色发展理念下“两法”衔接中存在的主要问题,并从“两法”衔接的立法机制缺陷、环保部门与公安机关移送机制缺陷、司法机关对“两法”衔接监督机制缺陷、环境案件“两法”衔接救济机制缺陷等方面剖析原因,提出完善绿色发展理念下行政执法与刑事司法衔接机制的设想。

【关键词】绿色发展;行政执法;刑事司法;衔接

一、生态环保领域行政执法与刑事司法衔接问题的研究现状

随着我国经济的快速发展,积累多年的生态环境问题日益凸显,环保领域违法犯罪现象亦呈现高发态势,行政执法机关有案不立、立案不移、有案难移、以罚代刑等是我国环保领域的惯常处置方式,行政执法与刑事司法衔接不畅是其重要原因。自2001年7月国务院颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》以来,理论界对行政执法与刑事司法衔接(以下简称“两法”衔接)问题展开研究,但研究成果较少。2013年以来,国家高层对生态环境司法保护“两法”衔接问题给予了前所未有的关注。中共中央、国务院于2015年先后颁发的《关于加快推进生态文明建设的意见》及《生态文明体制改革总体方案》,2016年国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》均强调“完善环境‘两法’衔接机制”。2013年环保部与公安部联合发布《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》,2017年环保部又与最高检、公安部联合下发《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》(以下简称《衔接工作办法》)。在此阶段,生态环境“两法”衔接问题成为学界研究主题。本文在总结前人研究成果的基础上,结合当前国内研究现状,运用文献检索法、实证分析法,界定“两法”衔接的内涵,具体透视“两法”衔接存在的主要问题,并剖析其成因,最后提出完善绿色发展理念下“两法”衔接机制的设想。

二、绿色发展理念下行政执法

与刑事司法衔接的概念界定与研究意义

(一)绿色发展理念下“两法”衔接的概念界定

中国共产党十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》,增写“贯彻新发展理念”。习近平总书记指出:“绿色发展注重的是解决人与自然和谐问题,必须坚持节约资源和保护环境的基本国策,推进美丽中国建设。”绿色发展理念下“两法”衔接机制是指生态环保部门在查处涉嫌环境犯罪案件的过程中,由环保行政部门、刑事司法机关、监督机关共同参与,以各部分相互协作、相互监督、共同打击环境行政违法犯罪为内容的程序运作系统。

(二)绿色发展理念下“两法”衔接的意义

一是有利于继承马克思主义在强调尊重人与自然的关系的自然观的基础上,推动马克思主义生态文明理论在新时代的创新发展,实现马克思主义生态观的与时俱进;二是有利于深化和完善环境保护行政执法与刑事司法衔接的理论基础;三是有利于进一步贯彻落实绿色发展理念,促进生态环境保护行政执法与刑事司法衔接工作有效开展,推进生态文明建设;42决策探索2019.6下行政与法四是有利于进一步健全生态环境领域行政执法与刑事司法衔接机制。

三、绿色发展理念下行政执法与刑事司法衔接的主要问题与成因实证分析

目前,针对我国环境污染犯罪的地区差异性和不平衡性,生态环境保护“两法”衔接机制在实践运行中仍存在一定问题。主要表现为以下几个方面。

(一)环境违法多,涉罪案件移送少

纵览全国各省就涉嫌环境污染类犯罪情况的数据和原环保部于2014年第三季度公布的我国环境行政处罚以及移送涉嫌环境污染犯罪案件情况中,我国环境行政处罚案件的数量远远高于涉罪的环境污染犯罪案件的数量。行政处罚案件的总量达到11100件,涉嫌环境污染犯罪移送案件的总量为371件,移送比例占3.33%。表1为2014年第三季度我国各地区环境行政处罚及移送案件涉嫌环境污染犯罪情况条形折线图,反映出各地区环境行政处罚案件总数远远高于涉嫌环境污染犯罪移送案件的总量。由此可以看出,各地区环境行政处罚案发量多,而案件移送的数量少。而且各省份涉罪的环境污染案件数量差异较大,地区涉罪不平衡。

(二)刑事案件立案少

在2011年施行的《刑法修正案(八)》中,“重大环境污染事故罪”被“环境污染犯罪”取代以后,相比于2000年至2011年这几年,我国涉嫌污染环境类犯罪移送到公安机关的案件显著增多,表2即我国环境污染行政处罚与涉嫌环境污染犯罪移送情况,由表可见,从2012年到2016年,涉嫌环境污染犯罪移送的案件数量总体上呈逐年上升的趋势,但是这五年间就环境污染行政处罚案件的总数而言,涉案移送的刑事案件所占比例相对较低,刑事立案更少。

(三)行政处罚多,刑事追究少

从前文的阐述中,已经明确环境案件中行政处罚的案件所占据的比例很大,但是最终追究刑事责任的比例小。

(四)被动处罚多,主动监管少

据生态环境保护部门通报的数据,2017年上半年,全国各级环保部门共收到群众对环境污染的投诉10万余件,实施环境行政处罚的案件为13478件,罚款数额达51062.34万元。关于环境污染违法犯罪行为,全国90%以上的线索均来自投诉,生态环境保护部门主动发现的案件不超过10%,而这10%的案件线索还主要是通过“环评”检查中得到的。故环保部门被动处罚多,主动监管少。现实中环保领域“两法”衔接中出现以上问题,究其原因主要在于:一是环境保护“两法”衔接的立法机制缺陷;二是环保部门与公安机关沟通、移送机制缺陷;三是司法机关对“两法”衔接监督机制缺陷;四是环境案件“两法”衔接救济机制缺陷。

四、绿色发展理念下行政执法与刑事司法衔接机制的完善

(一)完善环保“两法”衔接的立法机制

一是具体健全民事、行政、刑事案件“三诉合一”与“三审合一”机制的法律规范。二是明确环境涉罪案件移送标准。虽然《衔接工作办法》对环境污染案件移送程序作出了相关规定,但其可操作性还存在不足,故可就环境案件的移送范围、时间、程序、移送和接受的部门,以及后续的司法审查机关等明确追诉的标准、不移送的法律后果等进一步作出具体规定。对于行政机关不能确定的移送案件,检察机关可以提前介入,共同讨论。三是明确办案部门衔接奖惩机制。可以将环境保护“两法”衔接机制纳入年终考核的范围,与单位部门、个人的业务成绩相挂钩,以此作为评优评先、确定考核成绩的依据。同时,落实责任追究和惩戒制度。加强纪检监察部门与检察机关在环境行政执法过程中的协调配合,形成有效的监督合力,严厉打击行政执法机关在行政执法过程中存在的违纪违法犯罪行为。

(二)畅通环保部门与公安司法机关的协作机制

一是健全案件双向移送机制。《衔接工作办法》中虽然提到双向移送制度的构建,但是并未对其作出具体的规定。司法机关在办理环境行政犯罪案件时,若在被移送的案件中发现未构成刑事犯罪,司法机关可以将其退回原行政执法机关进行办理,若原行政机关再次移送环境行政案件应当移送到原司法机关的上一级机关进行处理;若经审查被移送的案件符合刑事犯罪的立案标准,办案机关应当将案件的处理机关书面告知原行政执法机关。二是具体健全“三诉合一”“三审合一”“民行刑交叉”衔接机制。对于刑民交叉的环境案件和民行交叉的环境案件,遵循“先民后刑”和“先民后行”的原则。同时提高环境资源审判庭司法审判人员的专业水平,拓展对环境领域专业术语的学习范围。三是完善检察机关介入与外部法律监督机制。四是推进环保部门与公安司法机关法律工作协同化与专业化机制建设。

(三)健全行政处罚与刑事处罚的衔接机制

一是确定附条件并科原则。我国《刑法》就数罪并罚并科原则作了明确规定,环境犯罪案件具有复杂性,如果存在一个违法行为却侵害了两个具体的社会关系,行政机关在作出行政处罚后,将其涉嫌环境刑事犯罪的部分移送司法审判机关进行审判,审判后司法机关可以合并执行,此即为附条件并科原则。二是践行“一事不再罚”原则。尽管在行政拘留折抵刑期、行政罚款折抵罚金,在《行政处罚法》和《治安管理处罚法》中均有明确的规定,但是折抵的前提条件和折抵标准,相关的法律并没有作出明确的规定。因此,在行政处罚与刑罚衔接的立法解释中,应当进一步明确在违法行为人触犯《刑法》时,其已经履行的行政拘留的时间与刑罚中的管制、拘役、有期徒刑的时间,以及行政罚款与罚金等方面的折抵条件和折抵标准。三是明确行刑处罚折抵标准。

作者:陈东果 吕桂楠

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