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生态资源产权制度分析

 论文栏目:生态资源论文     更新时间:2020/11/18 16:10:43   

一、引言

十九大召开以来,我国生态建设受到党和国家的高度重视。报告指出:“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”[1]。可以看出,生态产品和物质产品被放在同等的高度上进行定位。那么,生态产品由谁生产、生产多少、如何生产等问题相继产生,生产什么必然与市场相连接,与消费者的需求密切相关;如何生产与要素投入及其组合相联系,成本因素是一个非常重要的动机,同时还会受到当前技术水平的影响。由谁生产的问题在最先需要得到解决的,这涉及到生态资源的产权归属问题,需要厘清生态资源所有权与私有权之间的关系,需要明确政府在生态资源产权制度中的角色定位。笔者通过借鉴国内外相关研究成果,从我国生态资源产权制度的现状出发,结合水权、排污权、碳排放权交易试点的实践,研究我国生态资源产权制度建设所面临的问题以及相关动因,以及设计相应的生态资源产权市场交易机制,在此基础上提出相关建设性意见,以期进一步完善我国生态资源产权制度,并促成有效的产权市场交易模式。

二、文献研究综述

在理论研究方面,国外学者Furbotn和Pejovich(1972)通过归纳总结西方学者关于产权的各种定义,将其定义为:产权是一种行为关系,它是通过人们以物的存在和使用为基础建立的,而不仅仅是人与物之间的关系[2]。在生态资源的范畴上,Straton(2006)提出生态资源包括生态系统中的所有要素,具体指生态服务和生态产品[3]。国内学者雷玉桃(2004)指出,合理的产权制度会借助产权交易产生逐利性,促使资源向高收益的方向流动,发挥产权交易市场的资源配置功能[4]。杨晓舫(2008)重新定义了产权市场,它是所有国有资本权益的配置市场,不仅包括资源性权益,还包括其衍生品,涉及到产权的转让、处置、转换、交易等作用[5]。周茂清(2009)提出产权交易是由产权内在属性决定的,产权的内在属性包含四个方面:流动出让性、可操作性、产权的排他性及可分割性[6]。严立冬(2011)等人提出生态资源产权之所以成为现实需求,主要受到两方面的驱动:生态资源的稀缺性和人们的占有需求欲望,而对生态资源确定权属或者产权分配的过程本质上和生态资源资产化的过程是一致的[7]。杨海龙(2015)等提出生态资源产权制度的制订不但要实现生态保护的目的,还要考虑我国生态资源及其主体的特殊性和复杂性[8]。在实践研究上,国外学者Agrawal(2001)提出集体森林资源产权制度,认为该制度符合不同阶层使用者的经济利益,并能对不同阶层使用者产生更多不同的影响[9]。Wilson(2003)通过案例研究瑞典和新西兰政府的产权行为效果,发现该国政府减少对其林地的控制可以获得经济和环境的双赢,认为政府不能成为公共土地的有效管理者[10]。国内学者潘佳(2018)、崔龙燕和张明敏(2019)从生态保护补偿的角度界定了政府的角色,认为其角色取决于三个更深层次的关系:政府与市场的关系;中央地方财权事权的关系及公众与政府的关系[11][12]。此外,自2013年以来,在七省市试点碳排放权交易,涉及十多个行业的重点企业。截至2018年12月31日,试点碳市场已累计实现二氧化碳配额成交量2.73亿吨,成交金额超过54亿元[13]。综上所述,当前对生态资源产权制度及其市场交易机制的研究,理论上主要集中在宏观视角,对微观层面产权制度运作效率和影响因素缺乏深入的研究,但是国内外学者在生态产权权属模糊是市场交易实现的障碍,阻碍市场交易机制形成这一观点上,基本达成一致。在实践上,试点产权市场交易以行政区划为单位,在局部区域取得了一定成就,但是由于产权制度和交易机制本身存在的问题,对整体产权交易市场的形成带来障碍。因此,完善我国生态资源产权制度,明确政府的角色定位,建立全国规范统一的产权交易市场,显得势在必行。

三、中国生态资源产权制度实践

生态资源的内涵及其广泛,指一切具有生态生产功能的自然资源总称。本文将生态资源具体化,包括森林、草原、湿地、水流、湖泊、滩涂等。这些具体的生态资源,构成城市内外的生态空间,保障城市的生态功能的实现,为城市的和谐美丽发展提供安全屏障。本文认为,生态资源产权是资源市场化后的综合反映,既体现原有生态资源的所有权,也包括生态资源市场化所拥有的使用权。生态资源产权的形成是一个动态的过程,在原有生态资源所有权的基础上,随着生态资源的开发利用和保护,伴随着一些新型的权利义务出现。如果只是强调生态资源的所有权,限制生态资源产权的市场交易,约束生态资源产权流动,对维护城市生态功能是无益的,进而影响到城市经济的可持续发展。一方面,约束生态资源的使用权流转,将导致其它保持生态的要素的流失,因其无法通过产权交易引入资本、人才和技术等生产要素,进一步加剧城市内外生态系统的恶化循环。另一方面,政府严格控制生态资源的使用权,通过行政手段进行生态资源调整,容易导致道德风险的产生,加大政府监督成本,同时会带来政府腐败问题的产生,导致出现政府失灵的情况。为了进一步促进生态资源产权交易市场的形成和完善,完善我国生态资源产权制度,需进一步对声讨资源产权制度存在的问题和成因进行进一步研究。当前的生态资源产权制度主要存在三方面的问题。政府在生态资源产权中的角色定位问题。潘华,李暑霏(2017)指出,政府在现行产权制度的制定和运行过程中,既是资源资产所有者,又是管理者;同时,还扮演着裁判员和运动员的双重角色[14]。作为生态资源的所有者,政府需要满足自身需要,获取个人的最大化利益。作为社会的管理者,政府又必须关注社会发展,促进社会利益的最大化。这样双重身份带来的矛盾冲突,使得政府很难做出有效的决策。大多数情况下,政府会采取折中的决策方案,使个人利益和社会利益达到均衡。但是,这通常与生态文明建设的发展要求不一致。十八大报告指出:“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,从源头上扭转生态环境恶化趋势,为人民创造良好生产生活环境,为全球生态安全作出贡献[15]。”十八大对生态文明建设的要求是为人民创造良好的生产生活环境,应促进社会利益最大化,但是作为生态资源所有者,政府一定程度上会考虑政府自身的利益,加大政府腐败现象的滋生发展,无益于加快形成统一完善的生态资源产权交易市场。生态资源的所有权与使用权的权属不清问题。国家虽然很大程度上放松了对生态资源所有权的控制,并努力促进产权交易市场的形成。但是,在具体的两权进行分离的同时,容易带来权属不清的问题。所有权各级政府下放力度,使用权的权限范围,各权利主体的责任义务等具体问题落实还较为粗放,未形成清晰的权利清单。同时除了生态资源所有权外的其它辅助事项的配合,也存在具体的科学流程,往往在实践过程中出现名义上使用权利已经下放,但实际的使用权形同虚设,这极大阻碍了生态产权交易市场的形成,影响市场参与主体的积极性。生态产权制度设计与地区差异化的问题。地区的差异化,主要体现在经济和文化的差异上。由于我国幅员辽阔,地区之间的经济发展不平衡,对一些主要来自第一产业发展的地区,对生态资源的依赖性较强。如果生态产权制度设计不合理,可带来当地生态资源所有权的流失,对本就依赖脆弱的生态环境的当地居民而言,无异于雪上加霜,既受制于生态环境的变化,又受到本地生态资源的流失,与共同富裕的最终目标背道而驰。同时由于文化的差异性,存在地区间居民对自然资源的尊重和崇拜,当地居民会极力维护自己的当地文化,限制自然资源产权的转移。因此,地区间的差异性、特殊性,也带来生态产权制度设计的困难,对产权市场交易也构成障碍。综上,以上三方面的问题,对生态资源产权制度设计,生态产权市场交易机制形成,都带来一定程度上的障碍。究其原因,主要由于对生态资源产权与生态资源所有权、使用权认知的模糊,对权利主体的制度安排流程不完备,缺乏完整的生态资源产权市场导致的。

四、生态产权市场交易机制设计

生态资源产权制度的明晰,目的是为了促进生态产权市场交易的顺利进行,提高生态资源的利用效率,促进经济、社会与环境的协调发展。在政府将生态资源的使用权下放后,从生态产品的提供者转变为生态产品的需求者、生产过程的监督者。若政府提供的是公共生态产品,可以无偿下放生态资源所有权,但在享用到公共生态产品的正的外部性时,政策则需要付出购买成本。若政府提供的是非公共生态产品时,则可以有偿下放生态资源所有权,依然在享受公共产品正的外部性时付出相应的成本。政府在生态资源产权中角色的转变,更有利于生态产权制度的实施,提高生态产权市场交易的效率。1.产权买卖双方行为的经济模型分析生态资源产权市场交易,必然涉及到买卖双方。在生态资源产权制度明晰的情况下,卖方一般为居民个体和企业,本文以企业构建卖方行为模型;买方则一般包括享用到外部性的企业、政府和居民个体,本文依然以企业构建买方行为模型。对生产正外部性生态产品的卖方企业而言,它追求自身企业利润最大化的目标。企业在一定土地上进行生产,占用一定的自然资源,假如占用的土地资源为既定存量S,企业在此土地上生产物质产品和生产正外部性的生态产品,产量分别为Qm和Qe,设生产物质产品所具备的生产技术为Tm,生产生态产品外部性的管理水平为Te,同时将土地分配给物质产品和生态产品的量分别为Sm和Se,这样就有Sm+Se=S。又假设物质产品的价格为Pm,生态产品的价格为Pe,土地的租金为w,也就是政府将生态资源使用权下放所收取的费用,这三个参数都是外生给定的。对生态产品的买方而言,企业享受到正的外部性生态产品,必然付出一定代价,以补偿外部性生态产品供应商的损失。当然买方企业依然只追求自身利润最大化,假设企业的买方企业的产量为Q,价格为P,企业的成产成本为C(Q),支付给正外部性生态产品的提供方的代价以自身产品为单位去衡量,那么需要补偿的代价数量是买方企业产品产量的函数,设为G(Q),单位代价成本为PG,所以买方企业的利润函数为:所以,生态资源产权交易的数量会在买方和卖方之间在最大利润目标驱使下进行理性选择。只要保证是生态资源产权市场上的产权明晰,能够最小化产权交易的成本,那么在买卖双方均可以实现帕累托最优状态。2.生态资源产权交易的影响因素按照科斯定理的逻辑,只要交易成本为零或者无限小,产权权属无论留在哪一方,都能实现帕累托最优的状态。但在实际的经济运行和理论应用过程中,拥有明晰的生态资源产权权属,政府也作为产权交易的参与者,职权清晰,也不一定能实现最有效的生态资源产权交易,产权交易市场的高效运作,还受到其它因素的影响,主要来自包括市场主体、市场结构、交易对象和政策支持的影响。产权交易市场主体的公平性。任何市场交易的主体都需要坚持公平、自愿的原则,生态资源产权交易市场也如此。买卖双方权利义务的对等化,有助于交易市场健康有效地运作。在生态资源产权的交易过程中,作为购买方的政府利用权力地位,设置交易条件或者障碍,就会扭曲市场的资源配置机制,挫伤销售方企业参与市场的积极性,最终使得交易市场逐渐缩小,直至消失。因此,产权交易市场主体地位的不对等,将产生“挤出效应”。产权交易市场结构。市场结构是指,构成一定系统的诸要素之间的内在联系方式及其特征,它包括市场供给者之间、市场需求者之间、市场供给者与需求者之间的各种经济联系。市场机构划分为完全竞争市场、垄断竞争市场、寡头垄断市场和完全垄断市场。在完全竞争市场的条件下,市场的效率最高,均衡条件能到达帕累托最优条件。相反,在完全垄断竞争条件下,垄断方能够控制市场价格,导致市场无效率产生。在生态资源产权交易市场,买卖双方权利地位上的不均等,可以通过契约的方式明确权利义务关系加以解决,但是由于市场结构原因带来的市场失灵,只能打破垄断僵局,采取激励措施鼓励更多主体参与到市场竞争中,严格监管和放松市场准入门槛。产权交易对象的特殊性。生态资源产权交易市场,交易的产品可能是触及生态外部性的一个权利归属,与实体交易产品有着显著的差别,物质产品具有价值和使用价值相统一的属性,权利产品对价值和使用价值的分配和评估存在一定偏差。由于对生态资源产权交易认知的差异性,在存在生态正外部性情况下,“搭便车”现象产生,本该属于市场参与者的主体无偿享用生态产品供给者带来的正外部性效益,使市场供给方利益受损,逐渐退出交易市场。产权交易的政策支持。交易市场的完善和发展,需要活跃的市场交易主体。刺激交易主体的积极性,则需要政府的政策鼓励支持。政府政策倾向于生态资源产权交易市场,会引导市场交易主体的自由流动,促进市场资源的集聚,形成规模经济。同时会加强对生态资源产权交易市场的立法和改革,保护市场的正常高效运转。2019年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。强调要加快健全自然资源资产产权制度,进一步推动生态文明建设[16]。这是国家从政策支持层面对生态资源产权制度改革进行指导,凸显了国家对生态建设的重视,能够进一步促进生态产权交易市场的完善和发展。3.生态资源产权交易机制的设计内容存在高效运转的生态资源产权交易市场,是通过一系列规则和环节构成的运作机制去实现的。在生态资源产权制度的安排下,为了实现产权交易的目标,需要引入一些制度化的程序方法,形成协调高效的交易机制。设计生态资源的产权交易机制,需要从进入交易市场、适用交易规则、交易信息公开、交易监管四个环节进行通盘考虑。建立完善的生态资源产权交易市场。产权交易需要市场平台的支持,有正式市场的存在,才吸引了众多的市场主体进行参与交易。产权交易市场存在线下的产权交易所,也存在线上的产权交易平台。当前阶段,我国生态资源产权市场规模较小,业务发展也很不完善,往往置于其它综合的产权市场中,主要开展森林产权交易、水资源产权交易等业务。对碳排放产权、排污权等业务的开展只是停留在试点阶段,并未大规模展开。同时生态资源产权交易市场机构的组织形式多带有行政性的政府机构性质,很少建立股份制式的组织形式,对市场开展筹集资金带来一定约束,不利于市场规模的扩张性发展。生态资源产权交易市场需满足不同市场参与主体的需求,提供可靠的信息,并根据供需双方的真实情况发现交易价格,经营种类多样的生态资源产权交易业务。制订完备清晰的市场交易规则。市场交易规则是市场有序发展的保证,能规范产权市场交易主体的行为,减少交易主体之间的矛盾冲突。市场交易规则表现在:交易规范化,即生态资源产权的交易需要公开化,不存在暗箱操作,让参与主体清楚交易流程,同时交易需要货币化,以便于量化生态资源产权价值,确定生态补偿额度;行为规范法,这是要求市场参与主要需要坚持市场交易原则,本着公平、平等、自愿、诚实信用的要求来约束产权交易行为,破除垄断和行政壁垒,创造良好产权交易秩序;价格规范化,尊重市场配置资源的规律,通过供需矛盾关系由市场自主决定产权交易价格,政府在产权价格决定过程中扮演调节的作用,不能操控产权交易价格的形成,通过招标拍卖等多种方式确定产权交易价格。披露生态资源产权市场交易的信息。由于信息的不对称性,市场失灵现象发生,影响市场运作效率。对生态资源产权的购买者而言,交易信息的缺失,对需求方主体的吸引力不够,限制交易市场规模的扩大;对生态资源产权的提供者而言,不对称的交易信息,会影响到投资者的决策,降低生态资源产权供给方的融资水平,失去投资机会。有效的产权市场需要畅通的信息披露渠道,明确需要披露的信息内容,同时制订专项的信息披露法规,保护信息的安全公开,加强信息披露监督管理。加强生态资源产权交易的监管。对生态资源产权的监管,在交易过程出现问题时,能够及时得到控制,减小由于监管不力带来的控制偏差。加强交易监管,首先要明确监管的主题,长期以来,我国在监管部门上的设置并不合理,由少数的监管部门统一负责监管工作,但是随着产权制度的发展,以及国家对生态建设的重视,现有的监管部门已经无法实现监管的目的,需要增设更多的监管机构,同时提供公众监督的专有平台。其次,控制的时间节点选择也对监管工作带来很大影响,注重全面全员监管,及时针对生态资源产权交易的期前、期中和期后进行监管。最后对监管的结果应该及时进行反馈,纠正控制偏差,使控制目标与预期的目标计划相一致。生态资源产权交易机制的设计,如上四个环节进行协调优化才能取得产权交易市场的高效性,在每一个环节中又包括了更多的具体行动,交易机制是各个行动的综合运作的结果,四个环节是一个循环往复的过程,缺少其中一环,产权交易就会受到阻碍。

五、结论

为促进中国生态产权制度改革的顺利实施,建立优化合理的生态空间布局,文在对中国生态资源产权制度进行研究分析的基础上,进一步探析完善中国生态资源产权制度的实施路径,通过建立经济理论模型分析生态资源产品供需方的行为决策安排,同时分析生态资源产权交易的影响因素,设计生态资源产权市场交易机制的主要内容。因此,为完善中国生态资源产权制度及优化市场交易机制,还需从如下方面进行加强管理。明晰定位政府角色。长期以来,政府作为生态资源产品的供给者,扮演着生态公共产品提供者的角色。在其利用行政权力的直接介入下,对生态资源产品市场运作带来严重阻碍,带来生态资源的错配问题,无益于生态资源的优化配置,同时降低了运作生态资源的经济和行政效率,带来一定程度的资源浪费。当前,在中国的部分省市,逐渐放开政府的权力,激发生态资源的市场活力,取得了一定程度效果。但是这与完善的生态资源产权制度还有极大差距,需要进一步明晰政府的定位。转变政府在生态资源产品上的职能,从产品的提供者转变为产品的需求者,积极推进政府参与到生态资源产品的交易过程中,从顶层法律和政策层面对政府角色的转变加以约束,规范政府的行为,使政府在生态资源产权上的角色定位更加清晰。同时,政府角色定位的转变并不是让政府无所作为,政府应该加强对生态资源产权交易的监督职能,保证交易的秩序性。助推生态资源两权分离。完善生态资源产权制度,核心问题是厘清生态资源所有权和生态资源使用权的关系。在维持生态资源所有权属于国家和集体的条件下,进一步拓宽生态资源的使用权、经营权的渠道,激发生态资源产权交易市场的活力,对保护生态空间,修复生态资源起着关键影响。在城市的生态空间范围内,长期的政府拥有两权的局面下,带来生态污染和生态破坏等严重问题,给居民的生命健康带来巨大威胁。为了解决这一问题,两权进行分离势在必行,将生态资源交易纳入市场化运作中,通过市场决定负的生态外部性由谁承担。进行生态资源两权分离,国家政策的倾斜必不可少,应该明确规定如何分权,分权后参与方各自的权利和义务,以及分权后出现矛盾时的处理原则和解决方案。维持生态资源产权制度同一性与特殊性的统一。这里的同一性,是指生态资源产权制度的普适性、规范性。为了提高实施制度的效率,加强统一管理,同时对制度实施效果进行横纵向比较,建立全国统一的生态资源产权制度是必然的。但是,由于当前中国地域经济发展的不平衡性、文化的差异性,导致生态资源产权制度建立和实施的特殊性存在。因此,在建立生态资源产权制度时,理应考虑到各地域间的差异性,最大程度保护当地的生态资源,促进地区生态良性发展,赋予地区自主制定制度的权利,但是特殊性的地区产权制度不能和同一发生态资源产权制度一般原则相违背,两者应当形成互补的关系,共同促进地区生态空间的合理布局优化。牢固生态资源产权交易市场机制链条。为了促进生态资源产权制度的目标实现,落实具体的产权制度,需要在其指引下建立完善的市场交易机制,形成从市场建立、规则制订、信息公开、交易监管的严密循环机制链条。因此需要加强各环节上的紧密衔接,保持职能循环的畅通。生态资源产权市场的建立,需要考虑制度的同一性和特殊性原则,建立的目的尽可能有利于当地的生态资源保护和生态空间优化;市场规则的制订应透明具体,明确交易双方的权利义务,力求市场交易参与方的行为能够得到合理规范;交易信息应当及时、准确、简练公开,给交易各方提供高质量的信息内容,促进交易决策,同时也适当引入信息中介服务商,定期合理提供相关信息,解决信息不对称的问题;交易监督应全面、公开,加强交易机制各个环节上的监督管理,及时将偏差限定在合理的区间内,同时对监管的处理情况予以披露,建立监督反馈机制和偏差处理方案,落实交易责任制。

作者:冉忠明 单位:南开大学经济学院博士研究生

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