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电子政务如何提高建设工程合同备案效能

 论文栏目:电子政务论文     更新时间:2019/1/11 15:32:56   

【摘要】广州市建设工程合同网上备案系统,实现了以电子政务支撑履行职能、提高政务效能的目标,克服了电子政务面临的问题,初步实现了“互联网+”的工作方式。

【关键词】电子政务;合同备案;互联网+

目前,各级政府都在大力推行电子政务,并取得显著的效果。而建设工程合同备案,是建设行业管理中一项常规性的工作。电子政务与建设工程合同备案工作结合起来,使得传统工作方法发生了巨大的变化。广州市建设工程合同网上备案系统,就是这个变化的写照。

一、我国电子政务的现状

在当今信息时代,电子政务已是现代政府施政不可或缺的工具,也越来越成为群众、企业办事的重要途径。国家电子政务“十二五”规划中明确提出,大力推进国家电子政务发展,“是政务部门提升履行职责能力和水平的重要途径,也是深化行政管理体制改革和建设人民满意的服务型政府的战略举措”。大力发展电子政务,逐步形成新型政府管理模式,降低行政成本,提高工作效率,增强服务功能,全面提升行政能力,已成为摆在每个政府部门面前的大事。目前,我国电子政务建设取得显著成绩,中央和省级政务部门主要业务电子政务覆盖率已经达到70%。广州市电子政务数据中心作为政府信息共享交换的统一平台,至2010年底,建设了590多个业务系统,覆盖80%的政府管理和公共服务业务,实现143项面向企业和市民的服务事项全流程网上办理。广州市2010年信息化发展指数(IDI)达到0.927,跨入全球中高水平城市行列。2014年6月,联合国经济和社会事务部针对193个联合国成员国发布了《2014年联合国电子政务调查报告:电子政务成就我们希望的未来》。该报告每两年出版一次,以电子政务发展指数(EGDI)为综合衡量尺度,以在线服务的范围和质量,通信基础设施的地区合作和人力资源的开发,分别由OSI(在线服务指数)、TII(通信基础设施指数)、HCI(人力资本指数)来衡量,权重各占1/3。在2010—2014年的排名中,中国分列第72名、78名和70名,2014年是近五年排名最靠前的一年。报告显示,韩国以0.9462的总分高居世界各国电子政务发展排行榜的首位,名列第二至十位的是澳大利亚、新加坡、法国、荷兰、日本、美国、英国、新西兰、芬兰,中国以0.5450的总分排名70位。中国电子政务发展指数的三个子指数分别为0.6063(在线服务)、0.3554(通信基础设施)、0.6734(人力资本),表明中国在人力资本投入和在线服务提供上有进步并成效显著,但在通信基础设施建设上仍有较大改进的空间。现在我国电子政务面临的主要问题是:提升政务与技术融合程度,缩小应用成效与服务型政府建设需要之间的差距;符合电子政务科学发展的机制待健全,要改变统筹不足、分散建设、低水平重复、投资浪费等现象;电子政务统筹规划和顶层设计待加强,要改变应用发展水平不高和政务信息资源开发利用不足等现状。

二、建设工程合同备案

我国相当一部分城市开展工程合同备案工作十多年了,建设工程合同备案已溶入建设工程造价管理之中,对控制政府工程造价、规范造价编制行为、调节造价纠纷、防止阴阳合同、协助建设主管部门加强建筑行业管理和施工管理起的作用日渐增强。建设工程合同备案以往是纸质材料备案,备案人拿着厚厚的材料来回奔波,有的工程在郊区要跑很远的路。大城市都设有多个备案机构,但不同的备案机构掌握的办事尺度不一样,也增加了工作人员和办公场地。而且,备案的纸质材料不易保管,要建设符合标准的档案室,其面积和建设费用都不小。更重要的是,天长日久要找一份备案合同很困难,更不可能对备案材料做统计分析工作,积累的大量材料不能发挥积极的作用。有些城市可以通过网络办理合同备案,但仍需要提供纸质材料或缺少统计、分析功能。

三、广州市建设工程合同网上备案系统的建设

广州市建设工程合同网上备案系统,于2012年初开始进入系统顶层设计和论证,2012年年中开始系统软件总体设计,在2013年5月初开通第一期系统,同年8月上线了第二期系统,同年10月进行了补充和完善。2015年1月开展了合同结算备案工作。1、广州市建设工程合同网上备案系统的设计思想(1)企业全程网上办理合同备案事项。从提高办事效能,最大限度方便企业出发,办理合同备案的全部事项均在网上进行,不收也不发出任何纸张。全程网上办理申请、补充、查询、告知、办结、领表全部事项。备案机构的所有备案申请的核查程序,也全在内b网络上高效完成。(2)建设工程合同全过程管理。合同备案不仅是施工、监理、劳务合同的备案,还包括了相关的合同变更、补充协议和合同结算(或合同终止)的备案。实行合同的整个履行过程的备案。合同备案的对象涵盖所有的建设主体,如国有、代建、民营、外商投资等;和在房屋建筑和市政基础设施工程范围内的所有建设类型,如房地产、公共建筑、市政项目等。(3)突出“便民服务”的理念。打造每周7天,每天24小时不关门的网上办事机构。系统首页有温馨提示,每步操作有详细流程指引,可实时查询办理进度,备案系统会在“受理中、核对中、退件中、已办结”这四个环节自动发出提示短信以及网页提示。备案人可随时查询或打印合同备案编号或《合同备案表》,用于办理施工许可证。(4)秉持“系统开放”的设日。合同备案系统不是本部门的封闭系统,而是一个社会平台。寻求相关单位提供项目信息和企业信息,减少备案人填写有关表单的负担;也支持有关单位工作,推送施工和监理企业的合同备案金额和结算备案金额,计算其业绩用于企业诚信排名。系统开放性还表现在,留有新功能的开发接口和预留备案编码,降低新业务的开发成本和减少系统功能扩展的难度。(5)提倡“信息共享”的精神。要打破信息孤岛,企业可从多个网站了解备案信息;建立政府跨层级、跨部门业务协同和信息共享平台、造价动态和技术经济参考指标业务发布平台等等。(6)坚持“全程安全”的追求。承发包双方签订的合同涉及双方的商业机密,备案合同应予保密。在合同备案系统的设计上要对安全问题考虑周全,这是系统设计上的难点,是电子政务信息安全的大事。系统安全问题主要涉及申请、存档、查询三个方面:①信息网上传输的安全。《中华人民共和国电子签名法》确立了电子签名的法律效力。进出合同网上备案系统的信息都要经过使用者CA证书的数字签名,保证信息在网络上做到:信息传输保密、数据交换完整、发送信息不可否认、交易者身份确定。CA认证机构是经国家工信部确认、社会认可的权威的第三方认证机构,确保了合同备案工作的公信力。②数据保存的安全。已备案合同的存储安全也很重要,我们采用磁盘阵列的存储方式,保证了数据的安全。除此以外还增加了蓝光刻录机,定期对数据进行备份,并异地存放。③系统外部用户调阅的文档安全。外部查询用户需查询已备案的合同时,不能下载,只能通过专用的在线浏览器阅读,并需要CA证书方可登陆。查询的合同文本上显示有水印,以防硬拷贝。(7)实现“高效便捷”的标准。备案核查高效:合同备案核查系统设置专职人员4人,无专用办公室,负责全市的合同备案工作。保证在承诺的两个工作日内完成合同的备案。材料查询高效:市区有关部门可查询到相关的合同备案J清况,住建委相关处室可查询到全市合同的备案情况。(8)发挥“精细管理”的效能。合同备案系统有数据分析的功能,通过选择条件设置,采用动态数据分析汇总的形式,满足市区两级部门对工作的需要。2、广州市建设工程合同网上备案系统构成(1)系统的结构特点。系统采用.NET的技术体系架构,基于关系型数据库的设计,开发出的系统软件是一个以互联网为基础的完全Web化的、B/S结构的专用软件。用户在Internet上用web的方式完成所有功能,便于近远端用户及时准确了解和查询信息,时效性高,为数据整合、共享提供基础,更易于与其他系统集成。系统通过防火墙,将内部网和外部网隔离,确保数据和内部系统的安全。系统软件结构采用基于组件的三层应用体系结构设计,它将应用程序结构划分为用户表示层、业务逻辑层、数据访问层三层独立的包,确保系统的可维护性、扩展性和开发效率。(2)系统硬件组成。合同网上备案系统硬件由6个部分组成:防火墙、CA认证服务器、主服务器、存储设备、备用电源、备案核查PC终端。除CA认证服务器外,其他硬件均为原有设备,见图to(3)系统模块。合同网上备案系统功能分5个模块:备案申请、后台核查、材料归档、材料查询、数据分析。它是一个“多屏全网跨平台”的架构,备案申请是通过PC、手提电脑、手机的任何一张屏,由外网光纤网络接入备案系统,这些设备可以是Android或Windows的任一操作平台;材料归档和数据分析是由内网通过PC、手提电脑接入备案系统,同样可以是多操作平台;后台核查和材料查询主要是由内网也可以由外网通过多种设备接入备案系统,具备多平台操作,见图2}3、广州市建设工程合同网上备案系统模块功能(1)备案申请。由于合同涉及双方当事人的权利、义务、责任,为使合同双方都成为网上合同备案的参与者,以示合同备案过程的透明、公平,减少今后的合同纠纷,保证备案合同的严肃性,因此,系统设定合同备案由合同双方共同完成。即通过合同一方网上填写备案表、上传备案材料,合同另一方网上确认备案表和备案材料并提交的方法,以保证备案材料的完整性和真实性。如果备案过程中要修改或补充信息、材料,依上述过程由合同双方在网上共同完成。备案材料和备案表信息的一致、真实、完整,是备案部门对备案人的最重要、最核心的要求。为表示严肃和慎重,也是法律上留证的需要,我们设计了合同双方在备案表中,对备案材料的一致性、真实性、完整性由各自做出承诺和电子签章。在系统中,为保证在网上传输的文件的身份识别和上传合同、材料的不可抵赖,在备案申请过程中,任一方备案人都必须通过CA证书确认身份,上传文件经过数字签名,确保材料在传递过程中未被篡改。我们创造条件,同时兼容了广州市内的两家CA认证机构的CA证书,避免了企业重复向CA认证机构购买CA证书。(2)后台核查。核查是备案部门的对外窗口,其备案效率、工作态度和负责精神直接影响政府部门形象。核查工作按要求分三级进行,由建筑定额科4名人员负责初验、核对,分管领导负责核定。核查原则是合同及其材料要“一致、真实、完整、有效”。为规范各位人员的核查标准,提高各人的核查效率,根据备案核查原则和总结的核查经验,设计了内部使用的《表单检查标准》。(3)材料归档。材料归档是一项基础、重要、细致的工作,它的主要作用是为管理部门查找、利用备案合同及其材料提供方便,为数据库建设和数据统计分析提供可行的方案;也为合同备案各方快速查找备案材料提供方便,成为备案各方的资料库。①材料归档规则的制订。材料归档的关键是有合理的归档规则,即制定备案合同的备案编码规则,力求全面考虑各种合同之间的关系、备案合同与其变更和结算的关系、备案合同与项目立项和工程编码的关系、有利于多种途径查找备案合同及其材料、有利于全数据库分层级的关键词检索,制订了《备案编码关系树状图》和《备案编码编写规则表》,见图3}《备案编码关系树状图》显示了我们对以上各种关系和要求的考虑和设定,总体考虑是以市住建委控制的工程编码为主线,向下联系各种合同及其变更和结算,向上可查项目编码和立项批文。通过项目编码可查相关的工程,通过立项批文可查相关的项目,把立项批文、项目、工程相关联起来,为建设项目全过程管理奠定基础。根据《备案编码编写规则表》,备案编码是以工程编码为前缀编写的,通过工程编码可查到其下所卜巨司、J脚习牛,弓二p口卜气月有的备案合同及其材料,与市住建委以工程编码管理建设工程保持了一致。②材料归档的物理存储。材料归档还有一个重要的组成部分,即数据的物理存储。在合同网上备案系统中,我们设计了两套数据存储设备:磁盘阵列和蓝光刻录机。备案合同和材料的数据主要存储在磁盘阵列上,其存储容量应在12T以上,可存至少6年以上的备案合同和材料的数据,能实现查询多年前的备案合同,用于跟踪项目或施工管理。磁盘阵列可扩充硬盘,解决了数据增长的需要,又提高了数据存取的速度,存储设备做冗余处理,数据安全有保证。蓝光刻录机的使用,是数据安全的又一措施。按时间顺序将所有备案合同和材料刻录在蓝光光盘上,并与光盘索引一起存放在档案室里,与磁盘阵列分室放置,提高了系统数据的安全性。(4)材料查询。材料查询更多的是体现在服务功能上,服务备案人和企业,也要服务各政府管理部门。我们根据信息敏感度,设计了三个难易程度不同的查询方式:①备案结果的公开。备案人和相关人、政府部门都可通过广州市建设工程造价信息网、广州城乡建设网主页实时查看备案合同的工程名称、合同类型、备案编号、备案日期、发包方和承包方等基本信息。②合同备案表查询。备案人通过广州市建设工程造价信息网、广州城乡建设网、广东省网上办事大厅广州分厅、政务中心网站进入备案系统工作界面,凭CA证书查询自己的合同备案表,并可以下载、打印。政府有关部门通过以上途径进入备案系统工作界面,凭账号和密码查询其管辖范围内的合同备案表,也可以下载、打印,主要用于施工许可证的发放等管理事项。③备案合同及材料查询。通过以上途径凭CA证书进入备案系统工作界面,备案人可查询其备案合同及其材料;政府部门可查询其管辖范围内的备案合同及材料。因备案合同有一定的商业秘密,因此不予网上下载、打印。故设置了在线浏览器,并在查阅的合同文本上显示水印,以防硬拷贝。(5)数据分析。把数据分析作为一个重要的模块来设计,是基于以下考虑:①备案合同量大面广,其数据可信度高、时效性好;②备案合同是有代表性、可比性、可信性、长期稳定的信息源,使我们能够摆脱信息困境;③利用合同造价信息,可以得到有价值的多方匕工J寿耳加牙叹椒川材‘J/夕十知八‘一古面的分析报告,用于指导造价管理、工程管理、项目管理甚至投资管理;④备案合同是政府部门行使职权的抓手之一,有利于建筑市场的精细化管理,减少合同纠纷,避免拖欠农民工工资的矛盾。该模块主要有备案合同分类、分区、分投资性质、分招标方式、分年月等统计分析表和饼状图、柱状图、曲线图;以及工程劳务费单价统计,包括工程实物量综合单价、综合工日单价、建筑面积综合单价、工种工日单价的统计分析等等。

四、广州市建设工程合同网上备案系统的使用效果

电子政务的生命力在于应用。广州的建设工程合同全程网上备案率达100%。从2013年5月2日至2015年底,全市已备案合同6207个,合同金额2511.31亿元。其中2013年全市已备案合同1002个,合同金额431.90亿元;2014年全市已备案合同2700个,合同金额1059.88亿元;2015年全市已备案合同2505个,合同金额1019.53亿元。该系统的使用带来如下效果:1、企业办事效率和备案工作效率大大提高企业办理合同备案,从申请到领取备案表足不出户就可办到;合同双方在网上可以验证上传合同和材料,方便快捷;上传时不分上班下班、市内市外、随时随地可办;已备案合同和材料可由合同双方随时上网登录系统查询,大大方便了企业办理。广州建设工程较多,而备案机构仅有4名人员,平均每天要处理全市近40个备案申请,即每人要处理约10个,工作量较大。但依托系统,每项备案申请都能在24小时内给予回复,远快于2个工作日回复的公开承诺,树立了服务型政府的良好形象。2、电子政务提高了政府公共服务能力和管理水平(1)准确、及时发布信息。电子化管理的备案合同和材料,查找快捷,信息全面准确,其公开信息成为社会公共资产;提供大量、第一手的建设工程工料机量价信息,使建设工程造价管理部门能够及时、准确、广泛地发布权威的技术、经济指标和造价指标。每月发布的备案合同分区、分类统计表信息全面、权威,成为社会机构的关注点。(2)对相关公共服务提供支持。备案的建设工程合同已获得法律界的重视,已有法院、律师按法律有关规定来函、来人查阅备案合同,体现了备案合同的法律价值。2015年初,施工和监理企业已备案的建设工程合同的合同金额、结算金额和劳务分包合同结算金额,被纳人《广州市施工和监理企业诚信综合评价体系》,计人企业业绩分。首次将非招标项目的施工和监理企业,列人诚信综合评价体系,实现对全社会的施工和监理企业评价全覆盖,增加了对企业在合同履行过程的评价,使得企业诚信综合评价体系更全面、更权威。(3)为精细化管理奠定基础。对2015年上半年已备案的440个施工合同的工程造价文件进行了抽查,共45项。这些由施工单位编制的工程造价文件中,国有投资项目21项,民营投资项目24项,总体抽查比例为10%。根据相关文件规定,分别从计价情况、造价文件封面、编制说明、措施费、规费取定、税金取定情况等方面检查。这是第一次依法为规范合同附带的工程造价文件进行的抽查。(4)调节社会纠纷。每到年底,是农民工工资支付纠纷的高发期,区建设局查阅本区有关备案合同的情况明显增多。由于政府可以及时查到备案的合同,协调工作效率较高,争议双方都对处理结果较为满意,及时化解了社会矛盾。3、重视体系建设,确保政务与网络及计算机技术良好融合合同备案系统在建设之初就确定了明晰的设计思想和开发原则,紧密结合工作需要,处处贯彻服务企业、以人为本的思想,力争做到前瞻、统筹、高效、开放、共享、安全的系统要求,充分挖掘网络和计算机技术的能力,又不浪费现有资源,统一建设高水平的系统,较好地解决了电子政务面临的主要问题,取得了良好的社会效益。

五、结语

广州市建设工程合同网上备案系统的建设、运行和改进,在实现以电子政务支撑履行职能、提高政务效能的目标和克服电子政务现在普遍面临的问题上,做了一些有益的尝试,初步实现了“互联网+”的工作方式。

作者:李大鹏 单位:广州市住房和城乡建设委员会科技设计处

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