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抢生二孩缴纳社会抚养费与行政法分析

 论文栏目:行政法论文     更新时间:2017/7/10 16:06:30   

[摘要]我国实施单独二孩、全面二孩政策后,各地的人民法院对能否向政策出台前抢生二孩的家庭征收社会抚养费看法不一。文章通过对部分受理案件考察并加以理论分析,认为社会抚养费依其本质属于一种行政收费,人民法院在审理此类社会抚养费征收的案件时应注意有利追溯原则的适用。

[关键词]社会抚养费;行政收费;有利追溯原则

一、抢生二孩缴纳社会抚养费的争议考察

笔者发现,针对抢生二孩是否需要缴纳社会抚养费这一问题,不同地区的人民法院的认识不一,甚至得出了截然相反的结论。除了已经作出判决的人民法院之外,还有大部分人民法院对此持观望态度。一方面,湖北省黄石市黄石港区人民法院在其受理的一起抢生二孩家庭起诉卫计局的案件中,判决当事人蒋某胜诉。譹訛要求被告黄石港卫计局撤销对原告蒋某作出的《征收社会抚养费决定书》。蒋某与曾某均为“单独夫妇”,他们的第二个孩子出生于2013年10月。2013年11月,党的十八届三中全会表决通过单独二孩政策。2015年,黄石港卫计局要求蒋某缴纳社会抚养费。黄石港区人民法院认为对行政行为的合法性审查一般应遵循法不溯及既往的原则,但是在新法有利于保护行政相对人时也可以适用新法。在本案中,人民法院选择适用新法以保障相对人的民事权益。另一方面,在浙江省台州市的一起类似案件中,人民法院两次审理都得出了截然相反的结论。譺訛浙江省台州市的章某和李某是一方为独生子女的夫妇,他们的第二个孩子出生于2012年。2013年单独二孩政策实施,2014年,玉环县人口卫计局仍要求章某夫妇缴纳社会抚养费,夫妻二人向法庭提起诉讼。人民法院认为应适用超生行为时法律,章某夫妇在一审与二审中均败诉。

二、抢生二孩应缴纳社会抚养费的理论分析

(一)社会抚养费性质的理论分析

对于社会抚养费的定性主要存在着两种不同的观点:一种观点认为社会抚养费属于行政收费,譻訛另一种观点认为社会抚养费属于行政处罚。譼訛对于社会抚养费的定性极为重要,因为这一定性会直接影响到能否对一些“抢生”超过两年的家庭征收社会抚养费。根据《行政处罚法》第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”譽訛由此可见,若将社会抚养费定性为行政处罚,则会受到两年的时效限制;若将社会抚养费定性为行政收费,则不会受到时效限制。本文认为社会抚养费属于行政收费而非行政处罚,有以下理论为依据。1.生育权是一项基本人权决定了社会抚养费的性质只能是行政收费而非行政处罚。若支持社会抚养费属于一种行政处罚,则超生的可罚性实际上会否定生育权作为一项基本人权而存在。譾訛不言自明的是,生育权本是一项基本人权,公民的生育自由本身并不应受到限制。虽然国家根据人口与经济发展的状况可能会限制或者鼓励生育,但这只是对生育行为的一种引导与调节,而不是对生育行为本身的强制。将社会抚养费定义为行政收费可以更好地表明生育权属于一项基本人权,征收社会抚养费并非是对生育行为本身的限制,而是对生育行为造成的负担进行补偿的方式。2.超生的实质是违反了国家人口发展的规划与计划而非违法。违背计划而非违法的实质决定了社会抚养费的性质属于行政收费而非行政处罚。社会抚养费征收的依据为《人口与计划生育法》第四十一条:不符合本法第十八条规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费。譿訛而依据修改前的《人口与计划生育法》第十八条规定,对于“生育一个子女”只用了“提倡”的表述,由此可见计划生育并不是强制性的义务,只是一种倡导性的引导。一对夫妻生育一个子女并非法律所强制,相关部门只是采取鼓励独生子女的态度。在适用法律上,仅违反法律的倡导性义务不足以作为惩罚的基础,如同行为人仅违反《婚姻法》中倡导性的忠诚义务并不一定承担法律责任一样。由此可见,以违反倡导性义务为基础的行政处罚说难以立足。而社会抚养费的征收实质上是因为超生行为违反了国家人口发展的规划,对社会发展造成了较大的负担,相关部门征收相应的社会抚养费是对违背计划造成的负担进行补偿。因此,本文认为社会抚养费的性质应为行政收费。3.社会抚养费虽具有一定的惩戒性,但并不表明其属于行政处罚。因为行政收费也是一种能够体现出法律否定性评价和惩戒性的具体行政行为。国家可以依职权对不利于资源环境保护的行为进行行政收费,以表明法律对这种行为的否定性评价和惩戒,排污费就是这种行政收费的典型代表。社会抚养费也是如此,把社会抚养费定位为行政收费,亦能体现出法律对超生行为的否定性评价和惩戒性。讀訛4.从时效规定上看,将社会抚养费视为行政收费更有利于社会抚养费的征收。讁訛《行政处罚法》第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”輥輮訛由此可见,将社会抚养费定性为行政收费则可以突破两年时间的限制,能够更加有效地规制超生现象。

(二)适用有利追溯原则的理论依据———保障行政相对人利益

对于湖北省黄石港区人民法院在判决中适用从旧兼从轻原则的做法,一些学者提出了质疑,认为此原则只是适用于刑法而非行政法。本文认为此种观点并不合理,在行政法中“从旧兼从轻原则”同样存在着适用空间,因为适用此原则有利于保护行政相对人的利益。首先,从权力的来源角度讲,一切国家权力都直接或间接来源于公民权利。輥輯訛权力是权利的一种特殊形式,行政权作为国家权力的一部分同样来源于公民的权利,行政权的行使其目的在于保障相对人的合法权益,因此在行政法中应遵循保障相对人利益的原则。其次,从权力的配置角度来讲,行政主体与行政相对人处在不平等的地位。行政主体基于公益优先的原则享有非同寻常的优越性,这不仅表现在行政主体在物质力量上具有优益性,也表现在行政权力上的优先性。此时,行政主体与行政相对人实际上处在一强一弱的不平等地位,因此行政活动中应遵循保障相对人利益的原则,维护处于弱势地位的相对人的合法权益。在行政法中遵循有利追溯的原则有利于保障相对人的利益,因此在行政法适用有利原则有充足的理论依据。

三、抢生二孩应纳社会抚养费的法理分析

(一)社会抚养费性质的规范厘定

根据相关的法律法规,社会抚养费的性质应为行政收费。首先,全国人大常委会法工委文件(法工委复字[96]2号),指出征收计划外生育费不是罚款。其次,计生委《关于计划外生育费改社会抚养费的通知》规定了“社会抚养费”的性质应视为对违背地方计划生育法规规定多生育子女、较多占用社会资源的夫妻征收补偿性的行政性收费。因此,社会抚养费的性质应属于行政性收费而非行政处罚。

(二)有利追溯原则的适用依据———符合《立法法》相关规定

有利追溯原则在行政法领域适用是有法可依的。首先,根据《立法法》第八十四条规定,“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。輥輰訛由立法法的相关规定可见,有利追溯原则的适用范围包括法律,此处的法律包括全国人大及其常委会制定的各种法律,而非仅限于《刑法》,因此将有利追溯原则适用于行政法是有法可依的。輥輱訛其次,有利追溯原则不仅适用于法律,还可适用于地方性法规。单独二孩政策是由国家仅做原则性规定,而具体生育政策由省级层面制定。根据《人口与计划生育法》规定:各省份计划生育的具体办法由省、自治区、直辖市人大或其常务委员会规定。各地在征收社会抚养费时所依照的条例如《湖北省人口与计划生育条例》,其由湖北省人大制定属于地方性法规,因此,此条例也应适用有利追溯原则。四、抢生二孩缴纳社会抚养费的解决路径通过上文分析可知,社会抚养费的性质属于行政收费,相关部门对于社会抚养费的征收无需受两年的时效限制。在修订后的《人口与计划生育法》实施后,行政机关对社会抚养费的征收应受到从旧兼从轻原则的限制。即在新法出台前并未征收社会抚养费用的抢生家庭,在新法发布后行政机关不应继续对其征收社会抚养费。本文以案件的审理时间为划分依据,将受到人民法院审理的社会抚养费征收案件分为两类。1.对于单独二孩政策实施后、全面二孩实施前接受人民法院审理的社会抚养费征收案件。由于单独二孩政策是通过授权地方修改条例来组织实施的,国家并无统一的立法规定,因此人民法院审理时可以以各省修改后的计划生育条例为依据运用从旧兼从轻的原则,禁止行政机关对抢生家庭征收社会抚养费。2.对于全面二孩政策实施后,人民法院审理的社会抚养费征收案件。由于全面二孩政策是通过修改《人口与计划生育法》第十八条,把以前国家提倡“一对夫妇生育一个孩子”修改为“生育两个孩子”而实现。所以人口计划生育法修订实行时间就是全国统一的实施全面二孩政策的时间。此时人民法院审理案件可依据从旧兼从轻的原则,直接适用《人口与计划生育法》第十八条的规定,禁止行政机关对抢生家庭征收社会抚养费。

作者:张又文 单位:华东政法大学

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