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社会政策与公共政策透析

 论文栏目:社会政治论文     更新时间:2013-3-27 15:28:50   

社会政策与公共政策逻辑关联

对于社会政策,学者们的理解各不相同。一种是从社会政策作为一门学科的角度去理解,另外一种是从社会政策本身对于整个社会和现实世界的影响角度去理解。作为一门社会政策学科,社会政策研究的是人类福祉所必需的社会关系,以及能够增进福祉的体制。[6]对于社会政策是否是属于公共政策的一部分,存在一些争论。这种状况很大程度上是对社会政策与公共政策的实施主体、研究内容及范围等有很多不确定造成的。一些学者认为(Midgley、Alock等),社会政策是公共政策的一个组成部分,因为社会政策研究的教育、住房、社会保障、社会服务等都是国家的干预活动内容或福利供给。[7]另一些学者认为,社会政策和公共政策既有不同,又有相同点,主要基于二者既有一些相同领域,又有各自为政的领域。[8][9][10]这些学者同时普遍达成共识:公共政策是指政府以及社会公共权威机构指定和实施的政策,是国家或政府对社会经济生活的干预,核心是以政府或权威机构为主体且实施的范围十分广泛,基本囊括政府对社会经济生活干预的所有范围。而对于社会政策来说,“社会政策,至少是当时(19世纪70年代),主要的任务就是由国家通过改善收入分配方面的不平等状况,使劳动阶级和贫苦民众的处境有所改善,但同时又意识到社会政策的范围似乎不仅仅局限与此。”[11]虽然社会政策实施的主体也是政府或者权威机构,但是并不是唯一的主体。亦即社会政策除了政府之外,其他社会组织,如以非营利机构为主体的第三部门也可以制定社会政策,也会对社会资源的分配、社会需求的满足和公民福利的增加产生影响。因此,无论是仁者见仁还是智者见者,社会政策和公共政策都可以干预社会的政策,但是社会政策又不仅仅旨在干预社会,社会政策的终极目标是如何增进公民的社会福利,以及如何更好地执行社会政策。而公共政策的本质是社会利益的几种反映,是对社会利益的权威性分配。所以公共政策的功能和作用就是利用权威分配利益,利益分配是一个动态过程,从利益选择到利益整合到利益分配落实,公共政策的整个过程伴随着这样一种利益取向的行为过程,从而增进社会的整体利益。这从陈庆云对于公共政策的定义中可以得到证明:“公共政策是政府依据特定时期的目标,通过对社会中各种利益进行选择与整合,在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所指定的行为准则。”[12]社会政策是公共政策的一部分(见图一),但是社会政策的强大就在于它超出公共政策的那一部分,即图一中的阴影部分。黄晨熹认为,通过分析社会政策的目标———“解决社会问题、满足社会需求和提升社会福祉”,即可厘定社会政策和公共政策的分界。首先,政府通过实施国家福利政策建立社会服务和一些社会福利项目,并由政府来主导和完成这些服务和福利项目。传统的国家福利政策包括社会保障政策、住房政策、教育政策、医疗政策和社会工作政策五个方面,这部分既属于公共政策也属于社会政策。其次,政府通过一些政策来直接影响社会福利和社会利益,例如经济政策、移民政策以及税收政策。社会政策的鼻祖蒂特马斯(Tit-muss)提出这部分在社会政策中属于主体部分,是社会政策这座冰山水下的部分。蒂特马斯将这部分定义为财政福利。蒂特马斯的财政福利是指:“具有明确社会目标的特别减税和退税措施,如在许多发达国家,凡公民进行慈善捐款、抚养子女等,都可以获得所得税的减免,从而增加公民净可支配收入。”[13]在蒂特马斯看来,“个人的税收减免在某种程度上实际就是一个终极转移……”[14]而这与公共政策中直接影响福利有异曲同工之妙,可见,这部分公共政策依然包含有社会政策。第三,政府通过一些政策来间接影响社会福利和社会利益。这部分的公共政策是间接影响福利的,故不一定是政府主导的,有可能是通过某种媒介或者制度施加了这种影响。例如慈善基金会慈善捐款的税收减免可以让非政府组织和社会机构帮助需要帮助的人,以及政府颁布的政策条例等。这部分社会政策与公共政策有一定的差异,主要取决于对此的看法,看法不同就会有不同的答案。蒂特马斯认为,与企业的就业以及各种医疗补贴、保险等附带的与福利有关的,常常由政府强制实施,如果社会政策定义中包含一些由非政府的社会实体作出的决策或者是实施的政策,那么这些社会政策是不属于公共政策,比如企业为主体的、社区为主体的、非政府组织为主体的,等等。最后,通过以上三点的论述可见,社会政策绝大多数的部分和内容都包括在公共政策中。因此,从这个意义上而言,将社会政策视为公共政策的一部分是可以理解的。毕竟社会政策的研究和发展才开始不久,在历史的长河中,在任何国家或地区,由政府主导的公共政策无处不在,同时影响力也十分深远,而社会政策的重点和核心就在于提高公民的“福利”。这也是最简单、最快速地区别社会政策与公共政策的方法。随着福利多元化的发展,公共政策在某些领域已经受到一定限制或者说是有一定的局限,通过实施社会政策也许会产生更好的效益。例如福利的供给、合作机制、运行模式等。既有利于国家和社会的互补,各自发挥自己的特点,同时也有助于公共性、工艺性、社会性的发展,通过彼此的协调互动,实现公民社会的良性运行。因此,可以借鉴克雷斯•德•纽伯格(ChrisdeNeubourg)提出的“福利五边形”(图略)来丰富和发展对于社会政策领域增进福利的理解。每一个时代、每一个区域、每一个社会中都会存在“福利五边形”,既是社会个体满足个人福利,同时也是社会福利多元发展的需要,少了福利五边形中的一角都会有缺陷,相互结合更能发挥最大作用,进而达到目的。这样社会政策不仅包括政府直接帮助公民满足其需求的政策,还包括政府对其他社会福利提供者与提供机构进行引导、规范和提供促进的政策。社会政策与公共政策的关系就像一对孪生兄弟,彼此并行不悖共同生存发展,一起解决现代化、城镇化和全球化过程中的新问题。

社会政策的分析框架

这里提出“一二三四”这样一个分析框架基本可以容纳现有社会政策的主要内容。一个逻辑起点。将“需要”作为逻辑的起点,主要基于以下考虑。第一,社会政策关注人的需要。马克思就认为“需要是人的本质属性”。[15]马克思认为,人和动物的本质区别就在于二者的需要和对于需要的满足方式不同。人的需要具有社会的意义,意味着人之所以为人就是因为他们的需要存在而且在社会中能得到满足。一个人只要存在于社会之中,他就存在需要,人的需要是人在实践活动中的内在驱动力。社会人的需要是多层次的,他不仅寻求生存需要的满足,还寻求发展和享受需要的满足。社会中的个体的需要在不同的社会发展阶段上、在不同的文化背景中、在不同的地域和社会人自身扮演的角色上都会有不同的表现方式。社会政策从建立之初到现在,目标都是保护公民的社会权利,实现公民的需要,促进社会安全,提升社会福祉。满足个人需要是手段,满足社会需要是目的。很显然,只要目的实现了,手段运用得充分与否就无关紧要了,特别是满足需要必须运用资源,以尽可能少的投入来实现既定的目的。需要本身和什么被作为需要来看待,都是变化着的。[16]第二,社会政策中公民社会权利的实现。马歇尔(Marshall)认为“公民权利是由民事权利、政治权利和社会权利组成”。[17]其中,社会权利是公民权利的最高形式,社会权利的实现也是以社会福利的总体发展为条件的。社会权利的发展,代表了社会福利发展过程中的公民观念转变,同时也体现了对于是否满足“需要”密切相关联。因为,通过社会福利的帮助使得自己的需要得到满足,从而使社会权利得到提升。二个价值标准。一般来说,一是个人的基本需要必须得到适度的满足,才可能体会到幸福与快乐;二是个人的需要满意度高,个人福祉感知度就高。因此,福祉与满意是社会政策从逻辑起点出发的两个重要价值标准。三种协调力量。政府、市场和社会是实施社会政策的三种主要协调者。第一,从市场对政府而言,促进经济政策的繁荣发展,满足社会成员的高质量需要。同时市场是政府财政经费的主要来源,政府的财政能力有了保障,就能更好地提供公共物品和公共服务,使社会政策的正向功能发挥到最大。市场主体还可以参与到公共服务的生产过程中,分担政府的压力。良好的运行体制机制更能减少社会政策在实施过程中出现的弊端,降低政府管理的难度。从政府对市场而言,可以进行宏观调控,保持经济平稳健康稳定发展。同时进行市场监管,建立更完善的社会保障政策的体系。第二,从社会对政府而言,社会的自组织单位是社会自治和管理的重要途径,培育和发展“第三部门”,实现公民的有序政治参与度。同时,“第三部门”的发展在一定程度上可缓解市场带来的不利因素,有助于促进社会政策的目标实现和价值,增加社会资本,促进社会信任,建立利他主义的氛围。从政府对社会而言,政府可以为“第三部门”提供权威的指导和政策支持,同时提供经济支持,保证“第三部门”长期稳定有效的发展。政府也要对“第三部门”进行监管,促进“第三部门”的使命感、责任感和服务精神。第三,从社会对市场而言,社会中的自组织可以起到桥梁作用,促进市场机制的良性运转。从市场对社会而言,关注企业和社会的整体利益对于未来社会的发展是极其重要的,通过利益整合链来促进社会政策的发展。四种关键因素。社会政策分析从决策到执行,有四个因素一直伴随是社会政策最重要的因素,即社会政策的目标、社会政策的资源、社会政策的结构、社会政策的流程(见图四)。第一,社会政策的“目标”,即达到什么样的状态。在制定社会政策和执行社会政策的过程中,瞄准目标是社会政策运行的最核心机制,而社会政策的目标就是保护在市场经济条件下的公民社会权利和整个社会福祉。[18]通过满足公众的需要和达到满意的标准后,在政府、社会、市场的参与协调下,使社会政策达到目标,目标群体的受益范围更加广泛。第二,社会政策的“资源”,即在实现社会政策目标过程中,所要借助、开发和利用的包括人力、物力、财力、信息流等资源,从而实现社会政策终极目标。“资源”扮演了桥梁的作用,只有通过这些资源的合理运用,社会政策才能顺利实施。第三,社会政策的“结构”,即社会政策的主体结构,主要是纵向的主体结构。一般情况下,“资源”的流动都是按照一定的结构进行,社会政策的主体结构也为政策资源的整合和共享提供了保证。第四,社会政策的“流程”,社会政策按照既定的目标合理运用资源,从结构内部到结构外部的实践过程就是“流程”。《韦伯斯特大辞典》就把流程定义为“为达到预想的目标或产品的一系列有序而完美的步骤或操作”。[19]流程与结构之间也是相互依赖的,可以说:结构是静态的流程,而流程则是动态的结构。对于流程来说,其中也涉及很多环节,比如决策、流程的落实、路径选择、控制监督和效果评估等。通过以上社会政策的“一二三四”分析可见,目标、资源、结构和流程之间,“你中有我,我中有你”,共同作用、相互促进,从而解决社会问题、促进社会安全、实现社会福利普遍化、增进社会福利,进而对外部环境产生积极的影响;外部环境与内部环境的不断交流,使系统运行更加稳定。

社会政策的未来趋向

自20世纪70年代以后,社会政策领域出现了理论多元化、地域多元化、福利多元化、政策周期化和社会整合化的趋势。[20]同时,社会政策的发展,公民身份、社会权利,以及伴随着风险和不确定性的增加,社会政策应该“扩面”发挥更大的作用。社会政策的发展重点在于对市场经济所带来的严重不公平进行一定程度的弥补,也就是向社会弱势群体进行政策倾斜,即向社会弱势群体提供食物、衣服、金钱、住房以及提供教育费用和医疗援助等。这也是社会政策在发展中国家和发达国家发展和改革的趋势。毋庸置疑,未来一段时间内,社会政策将继续保持快速发展势头,社会政策和经济政策的关系将更加清晰明了,政府公共福利支出及其比重将有所上升,医疗卫生、收入维持、住房保障、就业安全、福利服务等继续成为社会政策关注和发展的重点领域。主要归纳为以下几点:(一)理论多元化趋势理论及实物界的多学派局面对费边主义福利国家理论提出新的挑战。福利国家蓝图的设计师、被人誉为“福利国家之父”的贝弗里奇就深受费边主义思想的影响。新左派认为,福利国家根本无法调和与满足市民的福利需求;新右派认为,随着福利的扩张,所有人的需求无法满足,反而容易导致福利依赖问题越来越严重。还有女权主义者认为,男性和女性在福利的提供中存在“性别化”的对待。因此,面对不同观点导致的理论多元现象,应探寻社会政策新的发展方向,使社会政策更加促进社会的和谐,建立具有凝聚力的社会关系,形成社会共同体。(二)地域多元化趋势未来社会政策的制定和实施不仅仅与一国中央政府和地方政府有关,还可能与国际社会以及国际组织等有关。社会政策的地域范围已经从国内扩展到国外,借鉴其他国家的发展成果,如何应对地域多元化导致的国际社会政策对国内社会政策的影响是一个新的课题。(三)福利多元化趋势福利多元化主要是指福利的提供更加多样化,社会政策将引领社会的发展,经济政策为社会政策提供基础保证,社会政策于经济政策将更加协调运行,因此,福利多元化使得原来的“福利国家”变成“福利社会”。[21](四)政策周期化趋势政策是一个从初步产生效果到具有社会效应并逐渐退却的过程。因此,政策也是具有生命的,是具有生命周期的。生命周期是指一个人从出生到死亡的全部生命历程中所经历的具有明显不同的经济和社会特征阶段,按照年龄可以分为儿童期、成年期和老年期等。[22]而政策生命周期是指政策也是具有一定“寿命”性质的,有终结之时。政策规范有着特定的对象、严格的范围和时间限定,自诞生至终止全过程中,呈现出一种阶段性的周期规律。政策的生命周期大体上可以划分为三个阶段,即初效阶段、全效阶段和失效阶段。[23]从政府失灵到市场失灵,随着市场经济的不断壮大,市场经济体制的不断完善,“弱政府、强社会”的趋势将越来越明显。在这样的情况下,社会建设将显现出新的力量,社会建设将推动社会发展;而社会发展又需要社会治理,社会治理归根结底又要走向应对不断出现和发现的新的社会问题,从而制定和执行新的社会政策(图略)。(五)社会整合化趋势社会整合化趋势的终极追求是创造一个更加友善、具有利他主义精神的社会。改善和保护人的基本权利和自由,培育具有和平、忍让、非暴力特质且尊重文化等多样性的文化氛围,消除各种形式的歧视,保证全体成员具有获取或使用生产源、多主体共同参与治理的平等机会。社会整合概念是通过1995年在哥本哈根召开社会发展世界峰会而进入国际政策话语的。会议把社会整合诠释为一个目标,这个目标就是要创造“一个有益于全体人民的社会”。在这样的社会里,每个人都有自己的权利和责任,每个人都发挥着积极作用。社会整合不是让人民去适应社会,而是要让社会接纳全体社会成员。因此,将更有利于社会共同体的建设,减少排斥、增进社会融合,提高社会的包容度和参与性;更有利于为人民群众或者利益相矛盾的社会群体化解分歧,降低矛盾发展为暴力的可能性。

作者:徐毅成 单位:南京大学政府管理学院


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