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农民工在城市政治的参与及治理

 论文栏目:社会政治论文     更新时间:2017/11/29 10:50:50   

摘要:农民工在城市缺乏密切有效的政治组织依托,政治权利空乏,政治利益微弱,他们在城市的政治参与状态明显“失衡”。虽然近几年我国重视并赋予在城市的农民工以政治自由和平等权利,但农民工在城市的政治参与仍不顺畅。我们需要通过创新社会管理,加强法律援助制度建设,增强农民工参与城市政治的公民主体意识,完善人大代言机制,以及拓展多样化的政治参与形式,改善进城农民工的政治参与,为加快农民工市民化进程提供有力的保障。

关键词:城市;农民工;政治参与;失衡

目前,我国进城农民工已是一个庞大的群体,2016年进城农民工高达13585万人[1]。大量的农民工在城市生活与就业,促进了城市经济社会的稳定发展。但就农民工的城市政治生活来看并不理想,他们在城市缺乏有力的政治“话语权”,政治参与明显“失衡”。农民工对城市的政治参与是建设社会主义民主政治的必然要求,其政治参与发展直接关系到城市乃至整个社会的稳定和谐。当前,加强对农民工在城市政治参与问题的研究,对促进农民工在城市参政议政,全面维护农民工的合法权益,加快农民工市民化进程具有重要的意义。

一、农民工在城市政治参与失衡的表现

在社会科学领域中,“失衡”一词常被应用来形容本应该却又没能协调发展的一对变量的状态。农民工在城市政治参与失衡是指,在我国城镇化发展的过程中,出现了农民工市民化参政议政发展水平和农民进城务工发展水平之间的失衡,即相对农民进城务工居住的快速持续增长而言,农民工市民化参政议政发展相对缓慢和滞后。农民工在城市政治参与发展的失衡主要表现在以下三个方面。

(一)缺乏密切的有效的政治组织依托

在农村,农民可以通过选举产生的自治组织直接行使民主权利,在本村范围内最大限度地参与政治生活,依法办理与村民利益紧密相关的公共事务和公益事业。但是,为数众多的农民工进城后分散渗透到各行各业,从事的主要是临时工、劳务派遣工等非正规工作,他们大多受雇于私营企业。务工地城市的共青团、妇联、工会等对农民工的吸收并不多,很难为农民工提供组织保障。在城市里,农民工自组织很少很小,不能直接代表农民工参与政策制订,缺乏组织性的机构为农民工说话与维权。农民工尽管人数众多,但因为缺乏密切的组织联系,农民工对政治信息的知情权存在缺位状态。通过电视、收音机、报纸、媒体等了解并参与到政治生活中去的方式对于忙于工作与生计的农民工而言并不适用,很多农民工连对政策制定的最基本信息都不知道,政治参与更是无从谈起。其结果是许多政策安排未能反映他们的利益诉求,甚至还经常出现损害和剥夺农民工必要权益的事情。

(二)政治权利空乏

形成于计划经济特殊时期的二元户籍制度,对农业户口转为城镇户口给与了严格的政策控制。农民工进城务工实现了地域(农村→城市)和职业(农业→非农业)的转换,但是其身份(农民身份→市民身份)却无法转变,农民工在务工城市的融入状态从总体上来说是处于一种“半城市化”的状态,绝大多数进城农民工依旧改变不了农村户籍的身份。农民工很难融入到城市的生活中,在城市居民区,他们明显感觉到自己是“外地人”,在其工作单位,农民工则明显感觉到自己的临时工身份。因受户籍的羁绊,农民工要参与政治就必须回到户籍所在地,农民工不享有城市居民的基本政治权利,他们无法参与城市的政治选举,不能选举代表自己群体利益的代表,政治参与没有得到制度保障。

(三)政治利益微弱

在城市,农民工对自身应有的政治权利很淡漠,享受着微弱的政治利益,直至沦为城市的边缘人。这主要是因为两个原因。一是农民工没有权利参与城市的政治生活,其政治权利便是子虚乌有。一般来说,城市居民是政策制定的参与主体,政策会体现与保护他们的利益诉求。而根据属地权利原则,农民工户口不在城市,是无法享受政策保护的。二是囿于消极的小农意识,农民工在城市务工主要是赚点辛苦钱养家糊口,他们对工资拖欠、同工同酬等经济利益较为关注。农民工对入城后的政治权益认识不充分,不清楚通过政治参与能保障其经济权益不再受侵害。

二、我国对农民工参与城市政治的政策取向

进城农民工与农村的利益关联度降低,而与城市的关联越来越密切,原有的村民自治安排式政治参与已无法满足其政治发展要求。党和政府积极采取措施推进民主政治的发展,重视把农民工纳入城市民主政治范畴,肯定并提高其政治地位,积极推动农民工融入城市社会。

(一)重视农民工在城市的政治自由和平等权利

改革开放初期,农民工虽然成为相对的自由人,但是他们进城务工却遭到了一系列的社会排斥,农民流动受到诸多限制。作为中国计划经济的产物,公安部于1985年颁布实施了暂住证制度,以之强化对我国流动人口的管理,在一定程度上限制了农民工在就业、教育、医疗等方面的权利,使得本地人口与外来人口、城镇人口与乡村人口之间的距离不断拉大。对于日益显现的暂住证管理不良后果,从2000年开始,中央明确提出要改革城乡分割体制的思路。随后,成都市等部分大中城市成为户籍制度改革的试点,积极探索“统一城乡户口”政策。随着我国改革开放的深入发展,暂住证制度对于人口流动的阻碍作用、对于社会公平的危害作用已经暴露无遗,暂住证制度继续实施已成为我国前进发展道路上的障碍。国务院颁布第663号令,从2016年起全国实施居住证制度,释放了促进农民工进城落户、农民工与城镇居民有同等权利和义务的信号。从政府出台的诸多政策中可见,农民工持有城市居住证后,可在就业、社会保障、住房、教育等方面享有“同城待遇”,这些都有利于提高农民工在城市参与政治的热情。

(二)重视农民工在城市的选举权和被选举权

农民工在城乡政治生活中的边缘性处境,不符合我国民主政治的发展要求。进入21世纪,党和政府强调要从各个层次、各个领域扩大农民工的有序政治参与。国务院在2006年提出:“保障进城务工人员依法享有的民主政治权利”“职工代表大会要有进城务工人员代表”[2]。党的十七大报告进一步提出,“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”[3],积极回应了农民享有平等选举权的重要问题。2012年民政部提出要“切实保障进城务工人员参与社区自治的权利”[4]。这一系列政策的提出与贯彻,极大地加快了农民工在城市的政治参与步伐。在实践中,2008年胡小燕等三名农民工出现在第十一届全国人大一次会议上。虽然三名农民工不能完全代表1亿多进城农民工的全部心声,但这体现了社会民主进步,体现了国家对农民工的尊重和农民工能参与民主决策与管理的主人翁身份地位。农民工当选人大代表是我国当代政治文明的生动体现。

三、促进农民工在城市政治参与的发展策略

虽然近几年我国农民工在城市政治参与发展方面有了一些促进和成就,但是仍然没有改变其“失衡”的整体势态,农民工在城市的政治参与还不顺畅。当前,新生代农民工为主体的进城农民工不仅仅追逐经济利益,他们更关注自身政治利益。在新时期,面对新形势,我们需要采取多种措施,积极加强与完善进城农民工的政治参与,为加快农民工市民化进程提供有力保障。

(一)创新社会管理

要改变农民工政治参与“失衡”的困境,根本是要破除以户籍登记为依据的选举制度,创新社会管理。第一,要进一步完善现有的“居民证”制度。目前的居住证制度在推广与执行的过程中存在着缺乏针对农民工的细则条款以及地方差异性大、落实不到位、申请门槛高、积分落户政策惠及农民工较少等局限性,这不利于农民工公平享受市民权益方略的落实。必须按照党的十八届三中全会“进一步把‘人的城镇化’作为新型城镇化的核心”理念,充分发挥居民身份证管理的作用,实现农民工与市民平等的政治权利。第二,创新社会管理,使农民工能通过合适的社会组织有序地参与政治。农民进城务工后所处的生存环境变化较大,需要一定的社团组织帮助他们有效地同政府、雇佣方进行谈判和博弈,维护自身利益。为此,一方面,工、青、妇联等社会组织应增加对城市农民工的关注与吸收数量,积极做好协调,为农民工有序的政治参与提供帮助。另一方面,政府应在农民工较为集中的社区建立农民工协会等组织,提高农民工的组织水平,增强其政治话语权。

(二)加强对农民工的法律援助

法律是影响农民工政治参与的制度因素。我国现有的保护农民工市民化权益的法律法规较少,这是农民工政治参与动力不足的一个动因。我国应向西方发达国家学习,除了不断完善涉及农民工权益的法律法规之外,还应进一步加强对农民工的普法教育,提高司法部门涉及农民工案件的办事效能,提供便捷的诉讼服务。同时,可以建设一些类似于“农民工法律援助中心”的法律援助机构,降低农民工诉诸法律时的过高成本。通过这些举措,提高农民工运用法律维权的水平,使他们能够采取合法的方式来表达自己的诉求,形成有序性的政治参与,促进社会的稳定发展。

(三)增强农民工参与城市政治的公民主体意识

我国庞大的农民工群体在城市政治参与能力较差,甚至自身权益遭受侵害时都选择忍气吞声不敢表达出来,这与其缺失的公民主体意识密不可分。对此,政府、企业的宣传部门及媒体应整合各种资源,大力向农民工传播基本的政法知识,增强农民工参与城市政治的公民主体意识,提高其依法进行合理利益表达的能力,依法维护自己的权益。此外,社会各界应通过讲座、开辟热线等方式专门指导农民工参与政治,让他们全面了解相关的工作程序与要求,提高其参政热情。

(四)完善人大代言机制

新中国建立后,我国采取的是按比例原则配置选举权的制度。直到2010年通过选举法修正案,确定了城乡按相同的人口比例选举人大代表的原则。这次修改虽然保障了农民与城镇居民享受同等的选举资格,可是并没有解决流动人口的选举问题,进城农民工在城市的选举权与被选举权被搁置起来。为了保障进城农民工参政议政的权利,国家应该尊重他们的权利处置权,尽快根据行使地选择原则,使其可以选择在务工城市行使选举权。同时,国家还应以立法的形式,使各城市人大代表中农民工代表数量与比例有明确的规范,这样才能提高农民工群体的政治博弈能力。

(五)拓展多样化政治参与形式

政治参与一般比较繁琐,耗时长。为了让农民工以最快的速度将自己的意见与利益诉求反映给城市领导和相关管理部门,广泛收集农民工对城市政治发展的看法与需求,除了传统的政治参与渠道之外,像“市长热线”“领导接待日”等形式也可以让城市管理者直接听到农民工的心声,最大程度地避免农民工因为意见表达不畅而采取非法上访、自杀抗议、群体性事件等过激的非理性方式影响城市政治的稳定发展,极大地减少社会矛盾与冲突,保证整个社会的安定团结。

作者:李乐军 单位:广西科技师范学院 经济与管理学院

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