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新桂系时期司法制度改革研究

 论文栏目:司法制度论文     更新时间:2016/12/14 11:40:56   

一、新桂系时期广西司法制度改革的背景

1920—1921年,爆发的两次“粤桂战争”使得统治广西达10年之外的旧桂系政权被摧毁,以李宗仁为首的一股新的政治军事势力崛起,陆续击败了旧桂系残部和企图进入广西的滇军唐继尧部,至1925年,又消灭沈鸿英的势力,这股以李宗仁、黄绍竑、白崇禧为代表的政治军事势力逐渐控制了广西全境,其势力又被史学界称为“新桂系”。鉴于当时严峻的国内外形势,以及旧桂系留下的千疮百孔的烂摊子,新桂系认识到要维护刚刚建立起来的统治,安定社会,“建设广西,复兴中国”,急需培养一批有文化素养的人才,特别是法律专业知识的人才。同时为了增强军事实力,发展经济,司法制度能起到很好的辅助作用。司法制度是维护稳定的基础,新桂系需要一个安稳的环境来壮大自己。并且,旧桂系时期基本沿用的是清末的司法制度,已不适用于新桂系的统治需要,司法制度改革就成为了新桂系改革中重要的一部分。新桂系为了休养生息,增强军事实力,借鉴孙中山的三民主义提出了自己的“三自政策”来治桂,寓“三自政策”于三民主义之中。民国以来,军阀割据便被世人所唾弃,新桂系用革命理论对执政理论进行解释,能更好地应付国民政府的压力,也能得到社会舆论的支持,这对于改革的推行是极为有利的。在此背景下,1934年,广西省召开“扩大党政军联席会议”,通过了“广西建设纲领”,确定了广西的建设方针,这一纲领成为了广西的“根本大法”。李宗仁认为“这一纲领大致系根据‘三民主义’的原则而拟定的”。如:第三条规定“以现行民团制度,组织民众,训练民众,养成人民自卫,自给,自给能力,以树立真正民主政治之基础。”这一“三自政策”与“三民主义”中所提示的“地方自治”的原则是一致的[1]425。新桂系时期,在国民政府的许可范围内,根据自身的需要,制定单行条例和规程,其中包括婚姻法、民法、行政法等17种,这些法律法规的制定颁布,为新桂系的法律体系构建了框架,同时为司法制度的改革提供了法律依据。“三权宪法的政治机构是行政、立法、司法……没有司法便不能发挥政治功能,司法不健全,也就是政治的一部分不健全。”[2]643广西政治的建设有待于司法制度的建立完善。解决了内忧外患,政治上取得了主动,法律体系的构建,司法制度的改革便水到渠成。

二、新桂系时期广西司法制度改革的内容及缺陷

1.司法制度改革的内容。(1)司法与行政相分立。司法独立是近代西方司法制度的基本原则。在之前的封建社会,没有独立的审判机关和司法行政机关,司法与行政不分离。几千年的封建思想和制度也导致新桂系的司法制度改革之路不可能一蹴而就。白崇禧也意识到,司法与行政相分离,基层是关键的领域。基层司法具有普遍性,关系着大多数民众的纠纷解决。中华民国成立后也曾颁布过自治法规,并在各县成立了县参议会,结果自治法规等于一纸空文,参议会也成了一般举人、秀才养老的机关[3]54。新桂系初期,县级司法依然还很落后,尽管其表明了司法的独立性,但是县知事兼理司法还是绝对的主体,新式审判机关寥寥无几。为改变这种司法行政不分的现象,新桂系时期,广西省将高等审判厅改为高等法院,地方审判厅改为地方法院,废除初级审检二厅,改称为法院,在不设地方法院或分院的县设司法处,由县长兼处长,下设承审员,代行审判权,实行审检合署制[4]527。一改之前司法与行政不分的局面。同时,广西省在国民政府许可的范围内,起草并通过了《广西监督裁判执行规则》,对检察官的职能及定位进行了明确,规定了检察官对法院的审判及执行的具体措施。检察官的设立及其职能的确定,能很好地实现司法与行政的独立。检察机关对法院的审判、执行活动进行监督,行政权对司法权的干预将受到限制。防止冤假错案的同时,还推进了司法与行政的独立。1934年,广西颁布了《广西各县政府兼理司法失误暂行章程及处务规则》,其中规定:“审判员受县长监督……独立行使审判权,不受任何指挥干涉……”;“将县政府承审员改为审判员……不允许县长去留,干涉裁判”[5]。审判员独立行使审判权,司法与行政分离有了明文规定。(2)建立健全司法机构推行改革。1928年到1946年间,广西省高等法院在各地设有8个分院:第一分院设于桂林,第二分院设于梧州,第三分院设于柳州,第四分院设于龙州,第五分院设于郁林,第六分院设于宜山,第七分院设于平乐,第八分院设于百色。各个分院行使高等法院职权,受理本辖区地方法院上诉案件以及属于自身的第一审案件。再以各县市为名,设立了柳州、苍梧、桂林等15个地方法院,受理所在县的民事、刑事第一审案件;受理不服辖区内各县初审机关之判决而控诉抗告的非诉讼案件。内部机构和人员的配置比较齐全,例如地方法院,设置有民事审判庭、刑事审判庭、民事刑事简易庭、民事执行庭等机构。人员配置有院长、庭长、书记官长、警长、警兵等。1933年,根据《中华民国法院组织法》关于地方法院分院、分庭的规定,分别增设了郁林、平乐、宜山等3个地方分院及兴安、灵川、平南等15个地方分庭,分庭设民、刑简易庭审判庭各一个,主任推事、推事各1人,书记官2人。这与如今的派出法庭极为相似,说明新桂系时期的司法机构的构建已经比较健全了。1937年,广西全面实施《刑事诉讼法》,分院分庭分别撤销或改为地方法院。到1948年止,广西设立了25个地方法院及75个县司法处[6]478。由此形成了由地方法院和县司法处构成的司法审判系统。当时广西百县,从统计来看,司法机构基本覆盖广西全境。推动了司法改革的进程,提高了审判的效率。新桂系时期,司法机构由公安机关、检察处、法院、监狱四大部分组成。国民政府颁布的《刑事诉讼法》为司法机构的建立提供了依据。国民政府的《刑事诉讼法》对案件从立案到执行监督,整个程序都有详细严密的规定,对新桂系建立健全司法机构有很好的指导作用。例如监狱系统,它的主要作用是惩罚和预防犯罪,教育和改造罪犯。发挥监狱的职能作用,为审判机关执行提供保障。监狱能威慑犯罪,维护社会秩序,为改革扫除障碍。新桂系在1929年制定了监狱的建设计划,“各旧道属各设一监,总共六监,各旧府属,则各设轻罪监一监,共十四监,桂梧邕三处,则各设一少年监”[7]。至1935年,梧州设立第三监狱,监狱系统初具规模。再如公安机关的设立,1928年广西颁布了《警察机构组织编制法》,规定了该机构和人员的设置。1929年,国民政府颁布了省警务处组织办法。主要规定了民政厅对警务处的领导及警务处内部的人员配备,各司其职,完善警察机构。广西当局基本遵照执行,公安机关得到改善。1932年,南宁公安局改为广西省会公安局后,其他城市局也相继成立,如桂林、柳州等。新桂系重视警察的教育,先后创办了警官训练所、警察教练所。这一时期的警政主要是推行改革,维持治安,并取得良好效果,为司法改革提供了强有力的保障。为配合司法制度的改革,警官训练所的训练科目包含了甲类行政警察、司法警察等,乙类包含了民法、刑法、民事诉讼法、法律通论等学科。训练科目中,明显体现警、法结合的特色,警政虽然是新桂系的统治工具,但并不否认警政对司法改革的作用。(3)培养法律专业知识的人才。新桂系在广西建立统治后,急需推进和完善司法制度改革,发展文化教育,稳固政治势力,安定社会。一批专家学者先后到广西高等学校开展教育工作,这一时期广西的法学教育渐入正轨,培养了一批具有法律专业知识的司法审判人员。当时的广西“若普遍成立法院至少需要用五百员,律师及储备待用者,亦需一二百员”[8]141。地方法院和分庭的普遍设立,导致了专业知识人才奇缺。清末时期,为适应新政的需要,培养法律人才,开办京师法律学堂。新式法学教育推行后,1908年,广西建立法政学堂,1912年更名为广西法政学校,至1930年,广西公立法政学校停办。开办期间,招收法律本科10个班,总共培养368名法律人才。新桂系为了培养属于自己的人才,在广西法政学校停办后于1932年设立广西法官训练所。法官训练所开办了3期,每期招收学员60到70人。该训练所对于所招收的学员设定了相关的限制条件,如所招收学员必须是曾经在国内外专门学校修习法政学科3年以上者,并且通过所修习的学科获得毕业证书,才能获得训练的资格。3期的训练,培养了近200名法律专业知识的人员,为广西各地输送了法律人才。1936年,广西大学设立法律系,著名法学家张映南担任法律系的主任。张映南曾在日本法政大学、早稻田大学攻读法律,回国后担任过民国政府大法官,司法实践经验丰富。1938年,应广西省主席黄旭初的邀请,广西著名法学家白鹏飞接任广西大学校长,他致力于法学教育,认为法学贵在发现,不屑于研究北洋政府和国民政府的行政法令。著作有《法学通论》《行政法总论》等10余种。广西大学法律系的开办,为充实当时的司法建设和法学的发展提供了269名法律人才。2.司法制度改革的缺陷。尽管新桂系在执政期间非常注重对司法制度的改革,但是囿于执政者对现代法制认识的匮乏以及军阀本性,其对司法制度的改革仍存在缺陷。(1)司法队伍建设的缺陷。新桂系时期培养了一批司法人才,缓解了当时人才紧缺的局面。但是司法队伍的素质还有所欠缺。其原因在于,一是法律知识的缺乏所导致。在当时多年战乱的历史条件下,图书的出版受到限制,知识的来源就受到了限制。二是在司法人员的选拔任用上,司法官的任用标准并不高,过于强调考试的作用,忽视了综合能力的培养,影响了司法队伍的素质,司法公正得不到保障。1935年,国民政府由考试院颁布了《高等考试司法官考试规则》,广西司法官的任用也采用此规则。新桂系时期对于司法官任用注重考试为标准,其所颁布的《司法官任用暂行标准》中明确规定司法官任用标准为“在司法监督之学校毕业,经司法院发给证明书,毕业成绩在八十分以上者,司法行政部得按其成绩派充学习推事检察官”[9]35-36。一个好的司法队伍,在司法人员的选任上要公平、公正,还要综合考虑政治素养、廉洁自律、职业操守和专业素质、从业经历、办案能力等多种因素。这些在新桂系规定的司法官选用条件上都未能体现。三是司法人员利用职务之便,谋取利益,贪污贿赂的现象较为严重,严重损害了司法公正的形象。更甚者,知事兼理司法依然存在,“行政官吏大都不谙法律,欲求其政治法律学识皆擅长者,十无一二。”[10]6由于司法队伍的素质影响,在司法制度的改革中,上令下行就会出现不到位的情况,司法官是改革的重要一环,却不能发挥其应有的作用。(2)行政权的干预依然存在。黄绍竑认为“广西省政府成立以后,至十六年……把军事、行政、司法皆统属于省政府之内(但高等法院、地方法院之诉讼判决,仍是独立的,不受行政的拘束),使全省政治、军事、司法皆为省政府组织之一部……并未持久的彻底实行,军事厅、司法厅不久就撤销。”[11]143-144行政官吏掌握司法权在司法领域根深蒂固,至1933年,行政兼理司法制度依然没有完全废除,司法人才的缺乏,行政兼理司法得以留存。司法制度的改革,是为军阀的利益服务,是新桂系的统治工具,用于维护社会秩序,镇压人民的革命,以达到养精蓄锐的目的。在司法制度的执行过程中,军权、行政权对司法权的干预时有发生。

三、新桂系时期广西司法制度改革的意义

1.推动了当时广西法制社会的进程。新桂系时期的司法制度改革,是新桂系“建设广西,复兴中国”的重要一部分,他们采取了一系列措施,为改革保驾护航。在改革中,建立了一系列诉讼制度和规则,在一定程度上,也有利于广西社会的发展。新桂系引用国民政府颁布的法律以及为适应自己发展而制定的各种规程条例,形成了审判独立、审判监督的诉讼模式,为中国的法律近代化贡献了一份力量。改革中,新桂系也意识到行政与司法分离的重要性,虽然并未能彻底改变这一沿袭了千年的封建传统,但为打破司法与行政不分、权力高度集中的司法传统奠定了基础。当时广西社会,普遍仍存在轻法厌法的观念,不懂法,也不会用法维护权益,法制意识淡薄。同时,法制建设的落后也面临着无法可依的状况。新桂系司法制度的建立,有了正当的司法程序、完善的司法机构。使得司法观念更深入民心,为民众提起诉讼、维护权益提供了便利。2.维护了社会治安。新桂系的司法制度虽然阻碍重重,导致了执行滞后,但是改革对犯罪起到了威慑作用,加大了对犯罪的惩罚力度,减少了犯罪的机率。而人民群众也有了解决各种矛盾纠纷的中立机构,解决了大量社会矛盾。1840年起,至新桂系统治广西为止,大半个世纪,社会动荡、秩序混乱、民不聊生一直伴随着广西。以李宗仁为首新桂系在执政广西期间,通过对司法制度的改革,再配合推行“三自政策”,把广西纳入法制的轨道,解决了长期以来盗匪横行的局面,为广西人民创建了一个和平的环境修养生息,改善民生。据统计,1933年到1934年,全省共发生匪案506起,共破获113起(不包括民团、派出所、军事法庭处理的以及未治罪的),枪决匪犯940名,匪犯自新464名[12]109。社会治安得到改善,同时也有益于社会稳定、发展经济,这也符合新桂系保存实力、扩张地盘、应付蒋介石的压力的目的。新桂系通过改革,使广西被称为“模范省”,“此次来桂,已深觉广西民众学生,民团军训之朝气蓬勃,精神振奋,对于复兴民族,实有把握”[13]9。司法制度的改革是广西改革的一部分,为广西的发展提供了制度保障。新桂系时期,通过司法制度的改革,法律制度和司法机构进一步改善,培养了一批具有法律专业知识的法律人员,充实了司法队伍,法律的公正性得到一定的改善,为人民群众树立了法制的观念,推动了广西司法近代化的进程。这次改革虽然有很大的局限性,但是对如今社会主义法治社会依然有着重要的历史借鉴意义。新桂系建设的广西能被称为“模范省”,表明其司法改革有可取之处。如今,广西作为自治区,广西党委提出了“贯彻依法治桂方针,加强政策法律学习,促进社会和谐稳定模范区建设”。学习新桂系的治桂经验,总结历史教训,对构建社会主义法制社会有着非常重要的意义。

参考文献

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作者:方勇 孙永波 单位:梧州学院

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