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环境标准的法律效力研究

 论文栏目:环境法律论文     更新时间:2016/12/16 15:57:17   

摘要:环境标准的法律效力涉及三个层面的问题:一是环境标准在我国环境法律体系中的效力定位;二是作为具体的环境标准是否具有规范效力及其实施方式;三是环境标准效力的具体法律实现。在这三个问题上,尽管学界达成了相对统一的认识,但行政执法和司法实践的相关动向却展示出不同的趋势和取向。梳理这些差异,有助于深化对环境标准与环境法关系的认识,推动我国环境法治科学发展。

关键词:环境标准;法律效力;规范效力;法律属性;合规抗辩

我国关于环境标准的规定散见于《环境保护法》《标准化法》《环境标准管理办法》(原国家环境保护总局1999年发布施行)等法律、规章中。环境标准有不同的分类。本文所探讨的环境标准仅限于强制性环境标准,包括国家和地方的环境质量标准、污染物排放标准以及法律、行政法规规定必须执行的其他环境标准。根据《标准化法》第2条的规定,环境标准是有权部门予以统一的有关环境保护的各项技术要求和检验方法。法学界关于环境标准的定义、分类等基本没有超出上述规定的范畴,对环境标准的定义大同小异,基本为“技术规范的总称”。如:“环境标准是国家为了维护环境质量,控制污染,从而保护人群健康、社会财富和生态平衡,按照法定程序制定的各种技术规范的总称”①,“环境资源标准(指环境保护标准)是指为了防治环境污染,维护生态平衡,保护人体健康,对环境资源保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求所作的规定的总称”②。环境标准的法律效力涉及三个层面的问题:一是环境标准在我国环境法律体系中的效力定位;二是作为具体的环境标准(适用于具体领域的条款)是否具有规范效力及其实施方式;三是环境标准效力的具体法律实现。

一、环境标准在法律体系中的效力定位

这一问题也可以叫作环境标准的法律属性问题,它与环境标准的法律地位问题紧密相关。肯定作为整体的环境标准是环境法体系的组成部分,在某种程度上也就肯定了具体的环境标准是具有法律属性的法律规范。否认环境标准的法律地位的观点,同时也否定了其法律规范属性。关于环境标准与环境法关系的认识可分为基础说、附属说、共生说等。基础说认为,环境标准是环境法建立的基础,“环境法中的很多规范都依赖于环境标准的运行”,“虽然各国环境基本法对环境目标设定的内容各不相同,但在环境目标的实现及实现程度上,都与环境标准紧密相关,并且环境目标的设定是通过环境标准中的质量标准来表达的,且其实现及实现程度即环境质量的好坏,也只能通过环境标准来判断,尤其是依赖环境质量标准与污染物排放标准。从这意义上讲,传统环境法体系是以环境标准为基础建立起来的”。③附属说认为,“环境标准是环境法律法规授权国家有关部门和省级政府统一制定的独立于环境法律法规和规章的具有法律效力的环境保护技术要求和检验方法”,环境标准具有与环境法规相独立的法律地位,但具有附属性。④共生说认为,环境标准和环境法不分主从,“两者的关系既相辅相成,又互为条件”。⑤关于环境标准是否构成环境法体系的组成部分,存在不同观点。普遍认为,环境标准属于环境法体系的组成部分。“环境标准在环境法中的重要地位几乎得到学界一致的认同,这从所有的环境法学教材都有专章论述环境标准可以得到佐证。”⑥金瑞林、韩德培、蔡守秋、、徐祥民、吕忠梅、常纪文等环境法学者都持这一观点。⑦如周珂等认为,环境法体系由六个部分组成,其中之一就是环境标准。⑧蔡守秋称:“关于环境标准与环境法的关系,主要有如下三种观点:一是认为环境标准就是环境法;二是认为环境标准不是环境法;三是认为环境标准与有关环境标准的法律规范结合在一起共同形成环境法体系的一个有机组成部分。笔者倾向于最后一种观点。”⑨王树义等认为环境标准是环境法律体系的重要组成部分,是环境法律系统的主要构成部分。⑩常纪文认为:“按照‘纳入其中即为组成’的法学逻辑,可以判断,环境标准形式上属于环境法的体系。从作用来看,环境标准可以为环境法所援引或者适用,产生法律上的强制实施效果,成为环境保护的重要法治措施之一。作用的发挥说明环境标准纳入环境法的体系是合理的。”瑏瑡在肯定性通说中,因对环境标准的理解不同,不同学者也存在一定分歧,存在部分肯定说。如蔡守秋指出,“环境标准、环境法和环境标准法是三个既互相关联、又相互区别的概念”,对于环境标准,“笼统地将它们都称为环境法或环境法规是值得商榷的”,对于环境标准法而言,“显然,环境标准法是环境法的组成部分”。王灿发也认为:“仅仅把环境标准作为环境法体系的组成部分是不全面的,因为环境标准仅是对环境保护的各项技术要求加以限定的规范,其本身不能确定自己的作用、效力以及违反标准要求的法律责任,它只有与关于环境标准管理的法律、法规结合在一起,才能构成完整的法律规范,因此,由环境标准管理的法律、法规和各种环境标准所组成环境标准法是我国环境法体系的重要组成部分的提法才是比较准确和完善的。”彭本利、蓝威认为,对于环境标准属于环境法体系的组成部分,应区分不同种类的环境标准来谈这个问题,“我国的环境标准是法律规定必须严格贯彻执行的强制性标准”,“要把其与推荐性标准严格区分开来”。瑏瑤对通说提出质疑的学者认为,环境标准不属于环境法体系的一部分。对这一问题,杨朝霞专门作了研究。他认为,关于环境标准法律地位的研究存在以下问题:一是忽视对推荐性环境标准的分析,存在以偏概全的现象。二是以是否具有强制性和法定性来认定环境标准的法律性质,存在逻辑上的错误。法律规范并非都具有强制性,由法定主体按法定程序制定的文件也未必都是法。三是混淆了环境标准和环境标准法的概念。瑏瑥前述观点或直白或委婉,但对环境标准从形式上看是否属于法律渊源,即是否属于法的形式之一,都持一定的保留态度。一般认为,环境标准从法律渊源即表现形式上看属于行政规范文件,但实在法中却有明显的对技术标准的法律渊源地位的肯定。例如,《建设工程质量管理条例》属于国务院发布的法规,其中第44条将法律、法规和强制性标准并列,要求有关部门对强制性标准的执行情况进行监督检查。瑏瑦从这一条款来看,强制性标准类似于规章的地位。因为在我国法律渊源中,法律、法规、规章的立法位阶依次降低,此处未出现规章而直接列出强制性标准,不能认为是立法者无意为之。该条例出台后,有行业报道中特别强调了这一点,即“强制性标准将具有法律效力”。

二、环境标准的规范效力

前述研究从宏观层面和部门法角度对环境标准的法律地位进行了探讨,但环境标准的法律效力也是一个法律规范层面的具体问题。一些研究从法律规范的基本三要素———假定条件、行为模式和法律后果着手,探讨了具体的环境标准条款是否具有法律规范效力。肯定者认为:环境标准是一种具有规范性的行为规则,其特点是将原本属于技术规范的环境准则在法律中予以规定、处理,赋予其法律规范的效力,用于表示环境行为的界限;环境标准不仅具有规范性、强制性,而且同环境保护规章一样,是由获得授权的国家行政机关依法定程序制定和发布实施的。否定者认为:环境标准不同于环境标准法律规范,从形式上看,“它无构成法律规范所需的完整结构,也无独立的法律效力,故其属性只可属于行政规范性文件,而不应归于环境法的渊源”;从法律语言角度看,即使标准采用了“可以”“应当”“必须”“不得”等行为模式用语,这些用语与法律文本中同一用语的意义也完全不同。法律文本中的“可以”体现法律上之权利,“应当”“必须”或“不得”体现法律上的作为或不作为之义务,而标准文本中的“可以”“应当”“必须”“不得”并不意味着法律上之权利或义务,只意味着从技术性层面上判断,按照标准的要求所实施的行为具有技术上、科学上的合理性。有学者从一般意义上对标准的属性作了分析,认为标准与法律虽同为规范但不属于同一性质的规范,或者说标准不属于法律规范。“标准的规范构成要素本身不具有法律意义而仅具有科学和技术层面的意义。因此标准并不具有法律的规范性或类似的规范性,标准的规范性仍只存在于科学和技术层面上,也就是说标准属于单纯的技术规范。”“法律的规范效力是法律自身所具有的,其来源于法律本身;而标准的规范效力并非标准自身所具有,其规范效力来自于外部,是法律赋予标准以规范效力。严格说来,标准的规范效力实际上是法律的规范效力,而不是标准自身的效力。因此,标准不属于更不等于法律规范。”“科学技术的发展给环境法带来了前进的动力,并给环境管制划定了底线。但是这并不表明环境法律规范等同于环境科技规范或标准。”瑐瑣可见,无论对环境标准的法律地位持肯定还是否定态度,现有研究都认为,环境标准自身不能直接实现其效力,需要通过上升为法律规范或借助于其他法律规范而得以实施。

三、环境标准效力的法律实现

1.环境标准的环境法效力实现从根本上说,环境标准在环境法中最重要的功能就是明确环境权益和环境义务的具体范围,从而使环境权利的主张有具体依据,使环境义务的承担有具体界限,使环境行政执法有依据可循。环境标准可以衡量公民所享有的环境是否适宜、健康或良好,是环境权益的量化尺度。“在法律规范确定对某项环境权益予以保障之后,环境标准就担当起了量化良好环境权的任务,使其变得具有可操作性”,“从环境标准管理与环境权益保护的角度来看,环境标准的科学性、合理性、可行性从根本上影响着环境权益受保护的范围和程度”。瑐瑤环境标准还划定了公民的行为界限,其限值直接确定了环境行为的界限,并间接影响排污者承担义务的程度。环境质量标准和污染物排放标准以不同形式影响环境权利义务,从而实现其法律效力。基本环境权与非基本环境权的界限可以根据环境质量标准来划定。瑐瑦“环境质量标准是确定环境是否被污染以及排污者是否应履行相应的法律义务和承担相应的法律责任的根据之一。污染物排放标准是认定排污者的排污行为是否合法以及应否履行相应的法律义务和承担相应的法律责任的根据之一。”瑐瑧也有学者认为:“目前的环境质量标准更类似于行政机关努力的目标,尚未被赋予直接规定具体权利义务的能力。但当环境质量标准与具体环境行政政策相结合时,就会对行政相对人的权利产生影响。”环境标准还使环境行政、环境司法有依据可循。它是“制定环境目标和环境规划的依据,也是判断环境是否受到污染和制定污染物排放标准的法定依据”。“环境基础标准、环境方法标准和标准样品,是确认与排污有关的数据是否具有可比性的根据之一,是在发生环境纠纷时确认各方所出示的证据是否为有效证据的根据之一,是在审查、批准所编制的各种环境标准时确认其是否符合标准规范的依据之一。”瑑瑠环境标准还是损害赔偿的标准。环境侵权损害赔偿中恢复原状的标准就是把被破坏的环境修复到符合当地使用的环境质量标准和环境要素原有的功能标准的状态。瑑瑡2.环境标准的私法效力暨“合规抗辩”问题在环境标准的法律适用上,现有研究最为集中的问题是环境标准是否影响环境侵权民事责任的承担。1991年原国家环境保护总局《关于确定环境污染损害赔偿责任问题的复函》[(91)环法函字第104号]指出:“至于国家或者地方规定污染物排放标准,只是环保部门决定单位是否需要缴纳超标排污费和进行环境管理的依据,而不是确定排污单位是否承担赔偿责任的界限。”这一规定是司法实践中达标排污者承担环境侵权责任的法律依据。但是,在不可量物如噪音污染侵权案件中,承担侵权责任的标准是“超标”。这一矛盾的现象需要理论界予以充分解释。一些学者从行政责任与民事责任的不同性质出发,从法律解释学的角度,对“不超标但承担民事责任”进行了正面解读,否定行政管制标准的民事效力。其基本观点是:“强制性环境标准本身不属于法的规范,其具体适用需附于环境行政决定即公法上的判断”,“环境标准不具有判断或决定平等主体间是否存在环境妨害或者侵害的法的效力”。瑑瑢有学者认为,“环境标准是为了保护人民的健康,促进生态良性循环,根据环境政策和法律法规,在综合分析环境的特征、人体和生物的耐受力、控制污染的经济能力和技术可行性的基础上制定的,具备合理性与合法性。因此,不符合环境标准的行为当然构成违法,必须承担环境行政责任。‘超标即违法’完全具备合理性。宪法、民法通则等部门法都规定了保护合法的财产和人身权益。因此,造成人身财产损害的环境行为当然构成违法,必须承担环境民事责任。‘损害必负责’完全具备合法性”,正因为此,“环境标准是判断是否承担法律责任的充分但非必要条件”。瑑瑣有人认为:环境标准是环境行政管理的重要方式、环境执法的技术依据及法律依据,是判定环境行为违法性和司法归责的标准之一。瑑瑤在环境行为行政违法性的判定上,“环境标准并不与‘法’等同。只有一部分环境标准具有法的地位,因而超‘标’并不意味着违‘法’”,“环境标准自身具有局限性,‘不超标’也并不意味着一定‘不违法’”,“基于环境标准的客观局限性,环境标准在司法认定环境行为民事违法性时,在没有更好判断依据的情况下,参考作用突出;在其它情形,仅是考虑因素,非违法性认定的唯一依据,总体作用有限”。瑑瑥有人认为:在裁判实践中,环境标准可作为判断环境行为违法与否的法律事实———“超标”或“达标”的依据,但不能单独作为环境行为是否违法的判断准则,违法与否还必须结合相关法律规范的具体规定才能作出正确判断,即达标不一定合法,超标也并不必然违法。对于环境标准与法律责任的关系,有学者认为应区分不同的责任形式进行认定:对于民事责任,“违反环境标准并不能成为环境民事违法的构成要件”,因此,达标排污且有损害构成民事违法,超标排污、没有损害则不构成民事违法;对于行政责任,“‘达标排污’一般‘行政合法’,但‘超标排污’则可能违法也可能不违法,这要依具体排污行为的类别和相应的法律规定的不同而不同”,“对于环境刑事违法,就排污者来说,只要其排污行为构成了重大环境污染,并具有主观过错即可构成犯罪”。另一些研究则从司法实践中的“合规抗辩”切入,试图寻找前述矛盾现象的理论诱因。有学者分析了公私二分论、最低限度论、公私法注意义务吻合论等在合规抗辩问题上的解释不足,从风险控制的视角阐释了侵权法上管制标准的合规抗辩在司法实践中产生不同结果的事实,提出:环境管制标准与侵权法具有各自不同的优势,应在合作性制度安排中确定管制标准在侵权法上的效力,根据具体环境污染可标准化程度的不同来决定合规性抗辩是否具有阻却侵权的效力。该研究基于司法实践中的不同判例,从风险控制+制度合作的视角,对管制标准在侵权法上的效力尤其是在司法实践中的不同效果进行了解释和论证,提出了部分承认管制标准的合规抗辩观点。瑑瑨一些学者以此为基础作了进一步研究,提出应当对环境污染的合规抗辩问题进行类型化区分。“承认合规抗辩效力,须以管制标准的制定和执行能够真正保障公众健康与福祉为前提。在能量污染场合,由于侵害过程相对简单、损害后果相对轻微、力量对比较为均衡,可以承认合规抗辩的效力;而鉴于物质污染侵权的累积和潜伏效应,仅符合排放标准并不能实现环境质量标准的控制目标,加之标准制定与实施过程中实际存在的目标偏离,应否定其合规抗辩的效力。”瑑瑩也有学者对前述观点进行了继承性批判,认为:既有学说仅仅注意到了与侵权责任构成要件中的侵权行为有关的污染物排放标准,而没有注意到造成损害后果的真正原因并非排污者超过污染物排放标准排污,而是排放行为造成环境质量下降(以环境质量是否达标来判定);把关注点仅仅放在作为管制手段的污染物排放标准上而忽视环境质量标准的司法效力,是造成理论困境的主要原因;只有放弃关于污染物排放标准的侵权法效力的讨论,构建环境质量标准的侵权法效力模型,才能从根本上阐明环境标准在侵权法上的法律效力问题。瑒瑠综上,学界普遍认为环境标准具有公法效力,是环境行政管理机关判定行政违法的标准,而对环境标准的私法效力多持否定观点。但是,在立法变化的新形势下,这一确定性的理论判断将会受到司法实践越来越多的挑战。(1)在公法效力方面,就我国而言,《行政诉讼法》修订后,人民法院已经不将规范性文件作为当然的司法依据,而可以对规范性文件进行附带审查。环境标准作为规范性文件也面临同样的境遇,这将使环境标准的公法效力变得不那么“绝对确定”。就国外而言,“一般说来,环境标准是否具有拘束法官或者法院的效果取决于它的法律性质。但是,近20年来,在以德国为代表的一些发达国家开始承认传统上只具有内部效力或者间接外部效力的环境标准作为法院裁判行政案件的依据。德国法上把这类环境标准称为规范具体化行政规则。尽管这种做法对传统行政法理论提出了挑战并因此遭到部分学者的批判,但支持者认为,规范具体化行政规则有其法理上的根据”瑒瑡,这将使环境标准的公法效力范围更加扩大。(2)就私法效力而言,在我国司法实践中,尽管达标排污的合规抗辩性还未被认可,但人民法院已经肯定了达标排污的司法意义并使之产生相应的司法后果。“以污染案件为例,裁判结果可以相应地扩张为要求污染企业提供其排污行为符合国家和地方污染物排放标准的证据,并严格达标排污,而不对该排污行为发布禁止令。”(持此观点者为环保法庭示范点无锡市中级人民法院的法官)这说明污染物排放标准的私法效力在司法实践中还是得到了某种程度的认可,也表明了环境司法的一种新的价值取向和发展趋势。

作者:王春磊

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