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法院在征收法现代化的建构作用

 论文栏目:法律常识论文     更新时间:2017/7/10 16:11:38   

[摘要]任何处于现代化过程中的国家都面临着财富再分配,尤其是土地财富再分配的问题。国家征收是以法治手段解决此问题的有效方式之一。在美国,国家征收以宪法为基础被纳入到法治化的轨道,并且征收法的现代化与美国国家的现代化几乎同步。美国的征收法表现出独特的变迁过程,即法院在征收法的现代化中发挥了中心作用,发展并丰富了以宪法为核心,以制定法为渊源的征收法本体。在此过程中,法院充分发挥其司法功能,有效地整合了国家、社会和个人的利益,不仅实现了征收法的现代化,还保证了在现有秩序中实现土地财富的再分配。文章认为,美国的经验为我国征收法律制度的建设提供了有益的参考,尤其是以司法功能为中心的制度发展模式,可以最大限度地实现制定法的有效性,以保证财富再分配的有序进行。

[关键词]美国;征收法;联邦宪法第五修正案;法院;司法功能

征收权是现代国家进行社会治理和财富再分配的有效手段之一。在当代美国,征收权因为联邦宪法第五修正案的缘故,成为了宪法的主题,但是,人们常常忽视的是,征收权与征收法的原则同样存在于普通法之中。譹訛在美国,征收可以追溯至殖民地时期。纵观美国征收法的发展历史,法院在其萌芽和现代化的过程中都发挥了重要的作用。在征收法的萌芽阶段,法院利用法律解释论证了征收权的合法性,为其现代化奠定了理论基础;在现代化阶段,法院扩展了征收权的适用范围,创造性地将某些政府管理行为纳入征收领域,从而形成了“管理性征收”。通过梳理美国征收法的变迁过程,旨在论述以法院为代表的司法权对法律现代化的作用。

一、古典时期的征收性法律与法院对征收性法律的建构

所谓古典时期的征收性法律是指殖民地时代至独立战争时期,美国颁布了大量的带有征收性质的土地管理利用法律。这一时期的征收性法律与现代的征收法不同,主要有以下几个特点:首先,古典时期的征收性法律的权力基础主要是国家主权中的治安权(policepower)。其次,古典时期主要依赖政治程序,而非法律对政府当局的征收行为施加限制。最后,公民针对征收行为而进行诉讼的请求权基础不同。古典时期,针对征收行为而告诉的请求权多是侵权法中的损害赔偿请求权。

(一)古典时期的征收与征收性法律

1.古典时期征收的性质在现代美国,所谓征收(eminentdomain)是指,政府实体固有的,为了公共用途(publicuse),并通过支付合理赔偿而征收私有财产的权力。譺訛荷兰的格劳修斯创造了“征收权”一词,用以描述作用于自然财产的国家权力。这种国家行为可以在殖民地时期,北美各殖民地对于土地的管理和利用的立法中发现端倪。譻訛在古典时期,北美地区并不存在现代意义上的征收,殖民地政府当局的征收行为更多的是出于土地管理活动的需要。当时,征收权并不是一项明确且独立的宪法权力,而主要地被视为主权权力的内在属性之一,并因此经常与主权的治安权(policepow-er)属性混同。所谓治安权是指,广泛存在于联邦内每一个州主权当中的特定权力,主要涉及公众的安全、健康、道德和普遍的福祉。譼訛不论是当时还是现在,政府当局运用治安权征收私有财产并不必然支付补偿金。因此,殖民地时代的制定法和最早的州宪法都不承认财产被征收的所有权人有获得合理补偿的权利。譽訛权力属性的区别导致古典的征收性法律常常对财产权施加限制,并以制定法的形式确定了不经补偿的征收。由于仿照英国实行土地保有制,所以,土地的实际所有者在名义上仅是代表国王或殖民地之“人民”保有土地。因此,所有权人行使权利时,会受到公权力的限制。殖民地时期,土地所有权人通常从一些政治实体手中,附条件地获得土地作为私有财产。譾訛其中最常见的条件是“积极利用”(affirmativeuse),它要求土地所有权人必须积极地开发利用土地,而不能撂荒,或者消极地开发。如果土地所有权人不能积极利用土地,政府当局有权征收其土地,并转让给任何能够实现积极利用的第三人。在此过程中,失去土地的所有权人不会获得任何形式的补偿。在Lindsayv.Commissioners案中,法院明确指出,政府当局是“以修建公路为目的”,而征收原告的“荒废的、未开发的土地”,因此不应当向其支付补偿金。譿訛在稍后的M’Clenachanv.Curwin案中,法官依据制定法同样认为,当政府当局征收私人所有的“林地或未开发土地”时,“并不需要因其征收行为而支付补偿金”。讀訛当时的制定法对私有土地利用的上述限制,主要出于两个正当化事由:王室特权和共和主义思想。首先,王室特权的正当化事由实际上是英国土地保有制度被移植到北美殖民地的结果。美国的法律观念和制度,尤其是殖民地时期,深受英国的影响。英国的土地保有制度随着法律继受而在北美确立。因此,国王在法理上可以限制个人的产权。讁訛在当时,国王无疑是主权的象征。在上述Lindsay案中,法官在判决中宣称,“人民的国王”之固有特权之一便是为了公益而制定法律限制自有保有人的产权,而且该权力应当由本州最高当局行使。輥輮訛其次,当时流行于殖民地的古典共和主义思想也起到了推波助澜的作用。共和主义者信奉公益(commongood),并将社会看做有机的整体。北美古典共和主义的核心思想认为,国家的主要角色是引导公民过一种有德性的生活,使每个公民可以为了公益而无私地奉献。輥輯訛因此,在共和主义的语境中,个人权利只能居于次要地位。在Lindsay与M’Clenachan的判决中,法官都认为,不论是对自有保有地产的限制,还是政府当局对荒地的无偿征收,都是为了“公益”(generalgood)和“公共的便利”(publicconvenience)。輥輰訛在上述两点因素的共同作用下,殖民地的政府常常以土地所有者没有有效地利用土地为由而不加补偿地征收土地,以进行道路、堤坝、磨坊等基础设施的建设。但不论是出于王室特权,还是共和主义思想,殖民地当局的征收行为实质上都以主权作为正当化的唯一依据。总之,在殖民地时代,人们普遍认为,政府当局的征收行为是在行使主权,公民不拥有针对主权的任何诉权。2.古典时期征收性法律的类型由于殖民地时期特殊的政治状况,现代意义上的土地征收很少出现。当时,大部分征收行为都是表面征收,其实质是依托于治安权的土地管理行为。在古典时期,北美的征收性法律主要以立法机关的制定法为渊源,经历了征收行为之主体从私人逐步发展为私人与政府当局并存的变化。在18世纪早期,北美殖民地就已经存在依据制定法而为的征收行为。当时,殖民地通过立法,使私主体能够合法地完成土地征收行为。这一时期,由水力驱动的手工作坊的数量不断增长和膨胀,许多殖民地的私主体围绕用水权进行了一系列的土地征收行为。为了规范这些行为,各殖民地的立法机关先后制定了作坊法案。这些法案可以看作是美国征收性法律的先驱。所谓作坊法案,是指使私主体以公共的经济利益为目的而进行的征收行为合法化的一类法律。輥輱訛这些法律要么允许作坊主于事前通过支付赔偿金给土地所有者,以实现对土地的征收;要么允许作坊主在事后,因其建立水坝而对所有权人土地的损害行为支付赔偿金。輥輲訛在18世纪早期,作坊法案就是北美土地征收法律的主要代表。当时,13个殖民地中有8个殖民地通过了作坊法案,而同时期并没有其他制定法规制征收行为,尤其是对于土地的征收。因此,在18世纪早期,作坊法案几乎成为唯一的对土地征收行为作出具体规定的法律,并且在过半数的殖民地的法律体系中存在。到了18世纪中后期,随着社会经济的发展,作坊法案已经不能满足现实社会关系的需求。由此,征收性法律也产生了相应的变化。首先,殖民地政府开始介入征收活动,成为了征收行为的另一个重要主体。其次,征收行为不再局限于为建立作坊而行使,而开始向其他领域扩展。当然,这时的征收性法律仍然以表面征收为主。具体表现如下:第一,有关城市规划和市容市貌的法律规范。这类法律规范以维护市容市貌为理由,在私主体所有的不动产上施加某些使用土地时的限制。例如在华盛顿特区的建设过程中就有类似规定,当时的法律对特区内房屋的高度进行了限制。而那些较早建立的城市,其议会也制定了类似法律,纽约市就是这方面的典型代表。纽约州1787年制定法中明确规定,为了鼓励本州的商贸发展,纽约市建筑物的规划应当具有一致性。輥輳訛根据这些规定,纽约市民不得在其土地上建立影响市容市貌的建筑,除非调查员认为其建设行为与城市规划并不冲突。第二,有关排水的法律规范。根据这类法律的规定,如果拥有足够土地面积的邻居同意实施排水工程,那么湿地的所有者就必须合作。这类法律的立法模式与作坊法案类似,州政府并不直接行使征收权,而是将其授予相关的私主体行使。例如在康涅狄格州,其排水法案规定,拥有任何一块湿地的总面积过半数的所有者,都可以根据其利益制定排水工程。輥輴訛第三,有关矿业和金属生产的法律规范。这类法律的主要特点是州立法机关通过立法,运用公权力强迫私主体将其私有土地用作开采矿石和生产金属。根据相关法律规定,行使这种征收权并开发该土地的主体可以是土地的原所有者,也可以代表政府的公务人员,还可以是法律授权的其他私主体。例如,弗吉尼亚州先是规定由州政府作为唯一的征收权行使主体,之后又将主体的范围扩展至土地的原始拥有者。根据该州1775年的制定法,采矿厂的所有者必须积极主动地进行生产活动,如果其不愿意,那么该所有者应当允许政府的代表代替他管理生产活动。综上所述,古典时期的征收并不是一项宪法权利,而是主权的一部分,并且更多的是主权中治安权的体现。因此,古典的征收性法律并未通过规定“合理补偿”条款,赋予公民对抗征收行为的损害赔偿请求权。在古典时期,当政府更广泛深入地介入征收时,征收的样态开始明显地表现为由公权指向私权的单一向度。相应地,征收性法律对征收行为的实体性限制仅有“公共用途”这唯一标准。由于“公共用途”的含义具有模糊性,相关的制定法必须经过法院的解释才能适用,因此法院开始在征收性法律的建构中发挥重要作用。

(二)法院对征收性法律的建构

古典时期,如果法院拒绝对立法机关制定的征收性法律作出解释,这些法律将成为一纸空文。因此,虽然古典时期征收性法律的形式渊源主要表现为制定法,但是法院在征收性法律的运行,以及早期征收法律制度构建的过程中发挥了重要的作用。古典的征收行为基本以治安权为依托,被征收人没有赔偿请求权。同时,由于当时存在着私主体对私主体进行征收的情况,因此,在古典时期的早期,利益因征收而受损的被征收人,通过侵害土地的传统诉讼而获得救济。此后,随着公权力逐渐介入征收领域,各类征收性法律开始排斥普通法上的救济。例如,马萨诸塞州1795年修订后的作坊法案就规定,因建立作坊而引起的土地毁损适用作坊法案,并因此排除适用任何普通法规则。由于古典时期的征收性法律在实体方面只对征收行为施加了“公共用途”的限制,因此,被征收人通常以征收性法律违反“公共用途”而提起诉讼。由此,法院便可以通过对“公共用途”的解释而建构征收法律制度。古典时期的法院对“公共用途”的解释主要有扩张解释和限制解释。从当时的制定法和判例来看,其中一部分法院认为,征收只要能促进当地整体福利的提升,使当地居民间接获益,就构成了“公共用途”,而并不需要当地居民实际使用作坊;另一部分法院则认为,当地居民必须直接从征收中获益,才能构成“公共用途”。总之,法院对公共使用原则的解释是发展变化的。在18世纪末期至19世纪早期,一些州仅以征收能促进经济发展为由,就允许征收;而另一些州则要求公众必须能够实际使用被征收的财产。1.法院的扩张解释在扩张解释“公共用途”的州中,对于以促进公共利益为由进行的征收,法院更关注征收行为背后所隐藏的利益,而不是征收者的真实目的。详言之,倾向于扩张解释“公共用途”原则的法院认为,土地征收行为有助于当地私人企业的发展,这对于促进当地整体福利的增长具有重要作用。因此,只要对整体福利的增长有益,征收行为就满足了“公共用途”的目的,至于征收者到底如何使用被征收的土地,并不在法院的考量范围之内。例如,在Stowellv.Flagg案中,法院的上述观点表现得尤为明显。在1814年的判决中,法院指出,因为作坊对公共福利的发展具有特别重要的作用,所以,即使土地被必须因利用水力而引起的泛洪所损毁,也符合“公共用途”的要求,从而不构成侵权。輥輶訛显然,在该案的判决中,法院并没有纠缠于淹没土地的行为如何促进私人企业的发展。2.法院的限制解释在限制解释“公共用途”的州中,其议会与法院都认为,必须严格依据“公共用途”的字面意思进行解释,以实现限制征收的目的。此时,法院在实际适用“公共用途”标准时,逐渐开始强调被征收土地的实际使用状况。輥輷訛简言之,在限制解释“公共用途”的情境中,法院更加强调被征收的财产在使用时,必须由公众直接地实际地使用。法院的限制解释开始于对扩张解释的质疑。较早的质疑出现在1832年。在Hardingv.Goodlett案中,田纳西州的法院认为,原告建立作坊只是征收的借口,因为其作坊纯粹是私人企业。輦輮訛该案表明,法官开始重视财产被征收后,实际使用者的身份。随后,在Bloodgoodv.Mohawk&HudsonR.R.Co.案中,法院明确指出:对于“公共用途”的扩张解释根本就没有给征收施加任何限制,从而使该条款形同虚设。法官在该案的判决中质疑:“当我们背离了‘公共用途’一词本来的含义,并且用公共事业、公共权益、共同利益、整体利益或便利,以及公用事业等内涵替换其本意时,还能为针对私有财产的征收施加任何限制吗?”輦輯訛此后,对“公共用途”的限制解释逐渐被一些法院采纳。例如,在Tylerv.Beacher案中,一位作坊主向佛蒙特州法院提出申请,以使他能够获得淹没其邻居土地的权利。但是法院驳回了他的起诉,并指出该征收行为并不以“公共用途”为目的,因为该州的制定法并没有要求作坊主向公众开放其作坊以提供服务。由此可见,法院认为,上述征收纯粹是当事人私人之间的财产转让,而不是以“公共用途”为目的的财产征收,因此不应当适用作坊法案。輦輰訛在该案的判决作出六年后,密歇根州最高法院在其管辖的一起案件中作出了更为严厉的判决,在Ryersonv.Brown案中,密歇根州最高法院宣称,本州一项旨在鼓励建立由水力驱动的作坊的制定法违反了州宪法。原因在于,该制定法“应当要求实际的‘公共用途’,即它应当包含有授权公众使用的条款”。不论是哪种解释方法,法院的解释都使得古典时期的征收性法律得以适用。通过扩张解释,法院将“公共用途”等同于“公共目的”,以扩展征收性法律的适用范围,加速财产的流转,从而实现发展经济的社会目的。通过限制解释,法院既区分了征收行为之主体的身份,又区分了被征收财产使用者的身份。法院对于前者的区分,使公权机关成为唯一可为征收行为的合法主体,为征收法的现代化奠定了基础;对于后者的区分,使“公共用途”标准可以有效地限制征收行为。更为重要的是,古典时期法院对征收性法律的解释,为现代征收法的发展和完善开辟了道路。

二、现代征收法与法院的扩张解释

亨廷顿指出,政治现代化的三个特征包括权威的合理化、结构的分离和政治参与的扩大。因此,美国征收法的现代化应当开始于独立战争时期。当时,立法机关通过制定法,赋予公民针对征收行为的损害赔偿请求权。这表明在征收法领域,政治参与获得了扩大。此外,当时的宪法开始明确定义征收权,从而使国家征收权得以理性化。随之而来的是法院开始运用其司法功能对征收法进行解释使用,进而逐渐形成了专门化的征收法领域。

(一)征收法的现代化

独立战争时期,美国的征收法基本延续了殖民地时期的风格。直至1776年,仍然没有任何一个州的宪法要求对政府当局的征收行为进行“合理补偿”。但是,随着独立战争的发展,政府的征收行为开始失控。在战争过程中,所有的州都颁布并广泛地适用“褫夺公权法案”(BillsofAttainder),以资助战事。輦輳訛所谓“褫夺公权法案”(BillsofAttainder)是指,立法机关通过立法,宣称特定的个人或集团违法,从而不经正当程序便征收其财产,剥夺其自由。輦輴訛根据古典时期的征收法,正当程序如果失效,那么就意味着被征收人不会有任何机会获得合理补偿,更意味着私人财产权将失去任何保护。鉴于褫夺公权法案严重地破坏了财产制度,当时的立法者开始把“合理补偿”条款写入制定法,甚至是宪法,以赋予公民个人对抗国家征收的赔偿请求权。1777年,佛蒙特州率先将补偿条款纳入州宪法中,明确规定,“不论何时,当任何人的财产以公共用途被征收后,被征收人都应当获得等价的货币作为补偿。”1780年的马萨诸塞州宪法也作出了相似的规定,“无论何时,当任何个人的财产因公共的迫切需求而被充做公用是,他都应当因此而获得合理的补偿。”輦輶訛1787年的《西北条例》则把这种请求权的适用范围扩大至整个西北地区,它规定,“为了保护公共利益,政府当局可以因公共的迫切需要,而对个人财产实行征收;或要求其履行特定的义务。同时,政府当局应为其上述行为支付全额的补偿。”輦輷訛此后,美国联邦宪法和权利法案的颁布,不仅标志着公民的损害赔偿请求权在联邦层面获得承认,还标志着征收法在制定法层面上完成了现代化。联邦宪法第五修正案中的征收条款(TakingsClause)规定,“未经公平补偿,不得将私人财产充作公用”。輧輮訛根据古典时期美国在征收领域中的法律实践和经验,征收条款对征收权施加了两项限制。第一,政府对私有财产的征收必须是为了满足公共用途(publicuse);第二,政府必须支付合理补偿(justcompensa-tion)给被征收者。前者在公法领域为立法机关在制定征收法时施加了内部性限制;后者则通过赋予公民损害赔偿请求权而为政府的征收行为施加了外部性限制。征收条款的颁布一方面表明征收权正式成为一项理性化了的宪法权利,另一方面表明征收法的政治基础的扩大。虽然制宪者将征收条款写入宪法是征收法现代化的里程碑,但是由于其宪法条文的属性,因此用词高度抽象,含义模糊,极易在适用时引起争议。其中“公共用途”标准更是在古典时期就引起了法院的广泛争论。而“合理补偿”标准中,到底何为“合理”同样存在解释的空间。因此,美国的征收法在完成了制定法层面的现代化后,法院就逐渐在现代征收法的发展中占据了中心地位,它通过法律解释,扩大了现代征收法的适用范围。

(二)现代征收法发展中法院的扩张解释

联邦宪法第五修正案不仅赋予联邦政府征收权,还使该权力理性化。但是,自征收条款生效之日起,至19世纪末,联邦政府都没有直接行使该权力。輧輯訛在这一时期内,当联邦政府需要行使征收权时,一般由州政府依据本州的法律进行征收,之后再转交给联邦政府。例如,1790年,纽约州通过的一项法案将位于桑迪岬的一座灯塔转让给了联邦政府。輧輰訛对此,WilliamBaude指出,“在联邦政府成立的头20年中,联邦政府没有行使过征收权,该权力完全由州政府行使”。輧輱訛上述情况在Kohlv.UnitedStates案后发生了改变,该案标志着联邦政府开始直接行使宪法赋予的征收权。征收条款规定不仅允许联邦政府征行使收权,还赋予公民获得合理补偿的请求权。这种对抗性的制度设计使政府和公民在征收过程中时常处于一种紧张状态。因此,以Kohlv.UnitedStates为标志,此后征收法的发展主要围绕政府的征收行为是否符合宪法这一主题而展开。而“公共用途”又是征收法合法性的基石,因此,法院对于“公共用途”的解释构成了征收法在当代发展的主线。依据联邦宪法第五修正案,“公共用途”是指公众能够实际地使用或占有被征收的私有财产。美国的法院在19世纪曾广泛地采纳了这一定义。然而,在进入20世纪后,法院逐渐地抛弃该定义,转而将其扩张解释为“公共目的”。輧輲訛该过程是通过联邦最高法院和部分州最高法院的一系列判例实现的。由于法院的扩张解释,“公共用途”对征收条款的限制作用逐渐消失,议会和政府所为的任何征收行为都是合法的。这导致了当代美国国家征收权适用范围的扩大。1.联邦层面(1)伯曼诉帕克案(Bermanv.Parker)Bermanv.Parker案标志着联邦最高法院开始将“公共用途”的内涵等同于“公共目的”。该案缘起于一项针对《哥伦比亚特区再发展法案》(TheDistrictofColumbiaRedevelopmentAct)合宪性的诉讼。该法案旨在改善首都地区落后社区的生存条件,并允许特区政府运用征收权实现这一宗旨。輧輳訛原告的商店恰好位于特区政府计划改造的旧城区。原告认为,特区政府依据上述法案而为的征收行为违反了联邦宪法第五修正案,因为其财产将被转让给私人企业进行开发,这是“一项牺牲一位商人的利益而使另一位商人收益的征收”,輧輴訛与“公共用途”的规定相悖。輧輵訛在判决中,法院支持了特区政府的征收行为。道格拉斯法官在代表法庭出具的法律意见中认为,征收行为的合法性取决于该行为的目的。如果政府有权根据公共目的而行使治安权,那么它同样有权行使征收权。他进一步指出,立法机关是公共利益的主要守护者,因此,“一旦标的物处于议会的权力范围内,那么通过行使征收权来实现公共目的的权力就是显而易见的。因为,征收权仅仅是实现目的的手段”。輧輶訛该案中,改善目标区域的生存条件是为了实现合法的公共目的,因此征收行为相应地就满足了“公共用途”的要求。实际上,道格拉斯法官认为,政府征收权的适用范围与治安权是一致的。(2)夏威夷房屋局诉米德基夫案(HawaiiHousingAuthorityv.Midkiff)1984年,HawaiiHousingAuthorityv.Midkiff案提出了一个更具挑战性的问题,即夏威夷州政府是否有权征收地主的土地,而后将之转让给承租人。此征收行为完全是使用公权力,强制地将某一私主体的财产转让给另一私主体。那么,这样的征收行为是否符合“公共用途”的规定?夏威夷州政府于1967年制定了《夏威夷土地改革法案》(HawaiiLandReformAct),以解决日益突出的土地集中问题。根据该法案,承租人可以请求政府征收地主的财产,然后以相对低廉的价格取得被征收土地的绝对非限嗣产权。輧輷訛这样的规定引起了土地主们的不满,他们认为该法案既违反了“公共用途”条款,又违反了“合理补偿”条款,并请求法院宣布《夏威夷土地改革法案》违宪。1984年,联邦最高法院终审判决《夏威夷土地改革法案》合乎宪法规定。联邦最高法院在以下两个方面扩展了公共目的标准的的适用范围。首先,奥康纳法官确认并发展了伯曼案中道格拉斯法官的意见,即联邦宪法第五修正案中的“公共用途”之适用范围与主权者的治安权具有高度的一致性。輨輮訛这意味着“公共用途”的内涵取决于政府征收行为的目的,而非被征收财产最终使用者的身份。其次,米德基夫案进一步放松了对“公共目的”解释的限制。奥康纳法官认为,法院应当依据“合理标准”对征收行为进行司法审查。因此,当立法机关行使征收权的决定受到司法审查时,法官不应当关注该项决定是否在事实上符合公共目的,而只应当审查该决定是否与所计划的公共目的之间具有“合理的联系”。輨輯訛此外,奥康纳法官还强调,不论是州还是联邦,如果其立法机关认为行使征收权具有合理性,那么法院必须遵从立法机关的决定,并认定该项征收行为符合“公共用途”的要求。輨輰訛夏威夷房屋局诉米德基夫案不仅确认了伯曼案中将“公共用途”等同于“公共目的”的判案标准,还以“合理标准”的理由进一步扩大了“公共用途”的适用范围,从而使法院对“公共用途”的解释更趋于形式化。法院在米德基夫案中的司法克制主义方法论,标志着所有的政府征收行为都将满足“公共用途”要件的要求。輨輱訛2.州层面在19世纪中期以前,许多州法院都是严格依据字面意思解释并适用本州宪法中的“公共用途”条款。輨輲訛这表明,当时的法院以未来受益者的身份是否具有公共性来确定征收行为是否符合“公共用途”的规定。然而,这样的判案标准在19世纪后半叶,尤其是进入20世纪后发生了剧烈的转变。州法院开始扩张解释“公共用途”。尤其在伯曼案生效后,各州法院更是紧随联邦最高法院的步伐,不仅将“公共用途”解释为“公共目的”,还采取司法克制的态度,认定立法机关所有的征收决定都符合“公共用途”的要求。輨輳訛由此,征收条款中的“公共用途”规定几乎无法有效地限制议会和政府行使征收权。在众多的州判例中,PoletownNeighborhoodCouncilv.CityofDetroit案(以下简称“波尔顿案”),是当代州法院扩张解释“公共用途”条款最具影响力的案件。輨輴訛在波尔顿案中,底特律市为了给通用汽车修建新的制造工厂而征收了大片土地。涉事的业主认为,该项征收违法了征收条款中“公共用途”的规定。因为,通用汽车公司作为一个明显的私当事人是这一征收行为直接的且主要的受益者。輨輵訛然而,密歇根州最高法院最终选择支持底特律市,因为该院认为“公共用途”与“公共目的”是可以互换的。輨輶訛基于上述判断,密歇根州最高法院进一步指出,“尽管私当事人将最终获益”,但是底特律市当局通过该征收行为,促进了就业,重振了当地经济,在实质上实现了“公共目的”。輨輷訛总之,当代美国,不论在联邦层面,还是在州层面,法院都对征收条款中的“公共用途”要件进行扩张解释。这主要表现为两个方面,首先,法院通过将征收权与治安权相等同,进而将“公共用途”解释为“公共目的”。这一逻辑的最终结果即,凡是能够实现一定公共目的的征收行为,都能够经受住“公共用途”的合法性审查。其次,法院在征收案件中采取了司法克制的立场,认为“公共用途”的内涵应当由立法机关确定。法院的职责仅仅在于纠正立法机关明显缺乏合理性的决定。各级法院扩张解释的结果就是,“公共用途”对征收权的限制几乎消失,在根本上使任何由议会决定、政府执行的征收行为都能够经受住征收条款的合法性审查。

三、结论

美国法院对于征收条款的扩张解释一直持续到2005年。在Kelov.CityofNewLondon案中,虽然该案判决中的多数意见仍然支持对“公共使用”原则进行扩张解释。輩輯訛但是,奥康纳法官和托马斯法官却提出了针锋相对的反对意见,他们都主张对“公共用途”进行限制解释,即应该严格的遵循“公共使用”的字面意义,以及它在整个法律文件中联系上下文所应有的意思,并且应当尊重立法者的立法意图。奥康纳法官和托马斯法官的反对意见很快得到了各州在立法上的支持。许多州立即开始了法律改革,集中精力修改州法律中规制征收权适用的条款,以限制如Kelo案中一般的征收权的扩张。事实上,在Kelo案后的两年时间里,总共有42个州进行了相关的法律改革。輩輰訛但是,各州法院的反应则不尽相同。宾夕法尼亚州的法院不顾该州通过的改革性立法,依然坚持20世纪的司法克制主义,以扩张解释支持政府的征收行为。輩輱訛加利福尼亚州的法院则主张对政府的征收立法进行个案审查。輩輲訛可见,2005年后,美国的征收法在立法上开始注重对财产权的保护,而法院在如何解释这些法律时产生了分歧,从而模糊了以司法为中心的现代征收法的未来图景。综上所述,法院作为司法机关,在美国征收法的发展中发挥了重要的作用。首先,在征收法的古典时期,法院的解释行为为众多征收性法律的实际适用提供了前提条件。而且,法院通过法律解释不仅将公权机关及其附属机构判定为执行征收的合法主体,还通过对“公共用途”的解释证成了征收权的合法性。这都为征收权的合理化与现代化奠定了基础。其次,在征收法的现代时期,法院通过其司法功能,进一步发展了在制定法层面已经现代化了的征收法。法院通过在20世纪对于征收条款的扩张解释,有力地扩展了征收权的适用范围,为政府更便捷地进行财富再分配,从而实现总体福利的增长提供了支持。进入21世纪后,Kelo案表明,联邦最高法院对待征收法,试图在态度上从福利主义转向自由主义,在方法论上从司法克制转向司法能动。虽然奥康纳法官和托马斯法官的观点获得了大多数州立法机关的支持,但是各州法院的态度仍然不明。总之,在美国征收法的发展过程中,法院运用其司法功能不仅为征收法的现代化提供了持久的支持,还在社会经济发展的不同时期有力地整合了国家、社会和个人三方的利益,不仅保证了政治秩序的稳定,还促进了整体福利的增长,更保障了公民的基本权利。简言之,当法院合理地运用其司法功能时,就能够在现代化过程中有效地平衡国家、社会和个人的利益,以最低的成本保证政治秩序稳定的同时,促进法律的现代化。

作者:孙聪 单位:中南财经政法大学法学院

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