中国学术杂志网

海洋行政执法主体演化及路径优化

 论文栏目:行政执法论文     更新时间:2018/5/8 10:11:52   

2013年,根据国务院的机构整改方案,我国海洋管理形成了综合行政执法的体制,之前的中国海监、公安边防海警、中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍经过整合调整,全部由国土资源部下的海洋局进行管理,维权执法工作以海警局的名义开展。海洋执法不再是横向条块分割的局面,将改善仅有公安边防海警、海关缉私警察等拥有海洋强制权,而公安边防海警、海关缉私警察的职权范围有限所带来的执法效果欠佳的问题。然而,中国海洋执法体系建设从建国至今虽然逐渐系统化,但仍处于起步阶段,存在较多问题。中国应在综合执法新体制的背景下,进一步完善海洋执法体系建设。

一、我国海洋行政执法主体的演化

第一阶段,1949-1964年,管理机构多为陆地行业管理的延伸,对执法职能较为忽视。渔业管理方面:1949年,食品工业部下设渔业组,负责全国渔业包括海洋渔业的恢复和建设工作;1950年,食品工业部被撤销,轻工业部成立,农业部负责管辖水产工作。海洋交通管理方面:1949年,交通部成立,统辖全国水运包括海运工作;1951年,海运、航运和航道工程三个管理总局成立,是交通部的分设部门,海运总局统一管理全国海上运输工作,并分别在大连、上海和广州成立北洋、华东、华南三个海运管理局。海洋油气开发方面:1962年,地矿部第五物探大队成立,油气的调查与勘测工作由其专门负责,但并不是对海洋油气行业的管理。海盐业管理方面:1954年,中国盐业公司由中国商业部管辖,专为轻工业部领导的盐务总局管理,形成工商合一的管理模式。第二阶段,1964-1976年,我国设立了总管海洋行政执法的机构。1964年,国家海洋局成立,主要负责海洋环境监测,资源调查,资料收集整编和海洋公益服务等工作,国家海洋局成为我国海洋执法的主要机构。1965年,青岛、宁波、广州分别成立北海、东海和南海分局,作为各海区的海洋行政主管机构,主要开展海洋行政管理、执法监督和公益服务等工作。之后十年由于受文化大革命的影响,海洋行政执法工作处于停滞状态。第三阶段,1979-1994年,海洋执法职能由中央延伸到地方机构。1979年,组建海上公安巡逻大队,作为维护海上治安的公安执法力量。1980年起,在沿海各省、区、市成立了全国海岸带和海涂资源综合调查领导小组及办公室,挂靠国家海洋局,后被改制为地方政府专门进行海洋行政管理的职能机构。80年代末以来,在沿海省市成立了专门司职海洋工作的厅局级机构。1989年,海洋局进行管理改革,明确了北海、东海和南海分局10个海洋管区和50个海洋监察站的职责,负责所管辖海域的执法管理职责。1990年以来,在各沿海省设立海洋与渔业厅(局),将海洋与渔业两项事业合并在一起,受国家海洋局和农业部渔业局的双重领导。1992年底,地、县级海洋机构已发展到42个,国家———省———地———县四级海洋管理体制得到充实,分级海洋管理的局面形成。第四阶段,90年代末-2012年是海洋综合管理酝酿的阶段,1998年,新成立国土资源部管理国家海洋局,主要负责海域使用管理、海洋环境保护、海洋科技、海洋国际合作海洋减灾、维护海洋权益六方面的工作。1998年,在原港务监督局和原船舶检验局的基础上合并组建中国海事局,由交通运输部直辖。1999年,中国海监总队成立,主要负责我国海域的管辖,涵盖海岸带,开展巡航监视、处罚侵犯海洋权益、违法使用海域、有损海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法违规的行为,同时根据委托或授权开展其他海上执法工作。此阶段的特点是国家开始注重海洋的整体利益和综合管理,但海洋执法机构仍呈现条块结合、权力过于分散的复杂局面。第五阶段,2013年至今,首先,设立国家海洋委员会,高层次议事协调机构,负责制定国家海洋发展战略,统筹协调开展海洋发展的重大事项。国家海洋局是副部级单位,市国土资源部的下属机构,但是在海洋发展战略等较高等级政策的制定工作中,副部级还略显等级不足,所以设立更高层次的议事协调机构———国家海洋委员会,国家海洋发展战略的制定、海洋重大事项的统筹规划就显得十分重要;其次,将原来分别隶属于海洋局、公安部、农业部、海关的执法队伍进行整合,成立新的海上执法队伍———中国海警局。五龙闹海产生的根源就是基于职能管理的海洋行业管理。除五龙之外,其余的涉海部门仍达10余个,如国土资源部、公安部、环境保护部等。因此,此阶段我国的海洋行政执法主要呈现执法分散的特点。

二、我国海洋行政执法体系建设的路径优化

经过这次改革,海洋行政执法权虽然得到了一定程度的整合,但并未完全统一,各执法主体之间的关系还需进一步理顺,解决这一问题的关键是构建真正的海洋执法协同,中国仍需进一步完善海洋执法主体设置模式,在立法工作的加强方面需要进行以下改进:

(一)明确海洋执法主体地位

将国家海洋局升格为国家海洋总局,成为国务院直属机构,同时整合其他一些涉海部门。国家海洋委员会的职能和权限需进一步明确。国家海洋委员会负责国家边防委员会中有关海防的工作,将中央海权办也合并进国家海洋委员会,减少出现双重领导的可能。此外,虽成立但并没有正式运行的国家海洋委员会,应尽快使其“从当下的虚位协调机构变成实权的独立主体”。在13年海洋综合执法体制改革以前,“海警”指的是公安边防海警队伍,主要负责维护海上安全与稳定等重要工作,成为公安部门行政执法和刑事司法主体。在海洋综合执法体制改革后,公安部边防管理局边防海警、中国海监与农业部渔政局,海关总署缉私局的海上缉私警察进行合并,全部国土资源部下的国家海洋局进行对这些部门进行统一管理,对外之法以海警局的名义进行开展。因此,此时的“海警”的内涵已经大大扩充,囊括了之前海监、渔政、公安边防海警、海关缉私警察几大执法力量的职能,其地位之特殊性与重要性进一步凸显。

(二)确立海洋执法主体和海军的关系

大部分国家对是海洋事务的管理是通过具有军事化性质的管理机构进行。但是,军事职能与海洋管理职能的不明晰无法达到管理分工的专业化与精细化的结果;将战略力量、战争力量用于平时的海洋执法,意味着巨大的资源浪费;军事力量过度介入海洋管理事务,有导致涉外行政执法争端升级为国际海洋争端的可能。因此,由海军作为统一执法主体的实践有悖国际海洋执法实践,会渐渐被淘汰。建立具有警察性和准军事性的海上统一执法队伍,是世界潮流和趋势。新组建的中国海警要妥善协调与海军关系。首先,中国海军实力日益增强,并且努力向远洋海军发展,高效率的海警负责以往海军掌管的近海防御任务。此外,海军的大力配合与支持对中国海警执法维权十分重要。海警一线执法维权,海军作为二线后盾支持,双方力量优势互补,互惠互赢,形成一种高效的梯次配置防卫系统。最后,在未来战时海上运输护航、保卫港口、近海反潜布雷、以及为海军提供预备役人员等重要人物由海警承担,充分发挥“第二海军”的有力作用。目前,中国海警局作为行政执法主体,并不具有军事化的性质,所以,战时将中国海警赋予海军属性显得尤为重要。①

(三)构建海洋执法主体与其他机构的协调机制

海洋工作的管理权与执法权的改革已经基本完成,管理主体与执法主体之间的复杂关系有所明晰。但是新体制下统一综合执法中,海警部门与其他机构的统筹协调在立法工作中没有明确的规定,立法中需要明确协调近岸执法主体与海上执法主体之间,中央与地方执法主体之间,海洋执法主体与司法部门之间的复杂关系。完善中央与地方分级管理海洋体制。在沿海各地区的省、市两级设立海洋管理委员会,负责地方上海洋管理等工作,优化海洋管理体制,改变分散管理的局面,促使沿海地方政府的海洋综合管理能力大力提高。建立跨区域的海洋管理协调机制,统筹协调执法检查工作。此外,国家海洋局重组以后,所属分局与地方海洋部门的管理范围和权限需要进一步的明确。此外,构建基于SOA的海洋执法信息共享平台。国家海洋执法部门在长期执法实践中积累了丰富的数据资源,但由于数据量大、格式多样、结构不一和存储分散等问题,无法满足相关业务部门信息传输和资源共享的要求,更无法为海洋协同执法提供有效的决策分析和信息服务。

作者:王晓蕊 单位:中国海洋大学

学术网收录7500余种,种类遍及
时政、文学、生活、娱乐、教育、学术等
诸多门类等进行了详细的介绍。

行政执法论文
@2008-2012 学术网
出版物经营许可证 音像制品经营许可证
主机备案:200812150017
值班电话
0825-6697555
0825-6698000

夜间值班
400-888-7501

投诉中心
13378216660
咨询电话
唐老师:13982502101
涂老师:18782589406
文老师:15882538696
孙老师:15982560046
何老师:15828985996
江老师:15228695391
易老师:15228695316
其它老师...
咨询QQ
89937509
89937310
89903980
89937302
89937305
89937307
89937308
业务
综合介绍
在线投稿
支付方式
常见问题
会员评价
官网授权
经营许可
关于我们
网站简介
版权声明
友情链接
人员招聘
联系我们