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基础设施PPP模式风险控制对策

 论文栏目:风险控制论文     更新时间:2018/3/5 16:16:39   

摘要:当前,PPP模式在基础设施建设项目中得到广泛运用,有效解决了政府对公共建设项目资金不足和运营管理效率低下的问题,得到了各级政府的大力支持与推动。本文通过对PPP模式的风险进行分析,梳理PPP模式下项目风险管理存在的问题,并对PPP模式下项目风险管理提出对策及建议。

关键词:基础设施;PPP;风险

近年来,我国对基础设施等公共建设项目的巨大需求,为PPP模式的应用提供了广阔的发展空间。PPP模式,即政府和社会资本(Public-PrivatePartnership)模式,是指在基础设施及公共服务领域,政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系,旨在利用市场机制合理分配风险,提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。PPP模式可以有效解决政府对公共建设项目的资金不足和运营管理效率低下的问题,得到了各级政府的大力支持与推动。PPP模式的运用方式主要有委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交、改建-运营-移交等。从实践情况看,建设-运营-移交(BOT)方式在基础设施项目中得到广泛运用。财政部先后出台《财政部关于印发推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)等文件,充分表明我国政府对政府和社会资本合作模式的重视与肯定,鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报。

一、PPP模式的风险分析

基础设施建设项目往往投资规模大、技术难度高,需要多方合作才能完成,而且不确定性因素多,实施周期长,项目实施过程常受到多种因素的干扰,正确认识和把握这些风险因素是十分重要的。(一)政治风险:如政府的政治形势、政府换届、项目审批延误、政府配套难以跟进、政府其他政策变动等。政治风险可能导致项目暂停或进展缓慢、政府征收或没收项目等,尤其可能会给前期投入较多社会资本参与方带来较大损失。(二)法律法规风险:对PPP项目而言,现行法律法规不尽完善、内容相对简单,存在立法空白。PPP项目是一项系统工程,合同体系复杂,涉及面广,若没有完善的法律制度,项目的运行难以得到有效保障。尤其要重点关注土地、环保、规划等手续的合规性以及征地拆迁工作,如果有后患影响开工,也会给项目带来风险。(三)市场风险:PPP项目在建设运营过程中,由于竞争、价格、供给等因素使得项目面临的风险增加。(四)资金风险:项目融资成本上升、建设资金筹措不到位、后期回购款无法回收等原因,导致项目建设及运营无法开展、银行贷款不能顺利偿还,进而可能导致项目运转无法维持的局面。(五)合作者信用风险:由于PPP项目参与者众多,除政府方、政府方出资机构外,社会资本方也可能以联合体投标,以及金融机构,由于各方有不同的利益诉求和内部控制要求,合作过程中达成协议周期长,甚至影响项目进展。(六)完工风险:项目无法达到预期标准或者无法完工或延期完工而带来的风险。导致项目不能预期投产经营,就没有足够现金支付生产和偿还债务的费用,导致贷款利息增加,从而增加项目的总成本费用。(七)运营风险:项目运营阶段,由于管理者经验和管理水平低下,给项目带来不可预计的风险,如安全事故、质量缺陷等。(八)环境风险:包括项目建设所在地的地质结构、气候环境和环境保护要求。恶劣的地质结构、气候环境和环保要求可能对项目施工技术、工期等产生较大影响,导致项目成本的增加。

二、PPP模式下项目风险管理存在的问题

(一)风险管理意识不到位

在参与PPP项目过程中,合同签订前法律意识和风险管理意识不足,无有效的风险识别过程,导致项目在实际实施过程中,各个参与方必然会产生分歧和责任纠纷,无法有效界定各方的权责利,对于风险发生,更多是采取风险自留或者不合理地转移风险。

(二)风险管理手段不足

企业对于风险发生的因素识别不够全面。风险识别主要依靠以往的经验,对风险的认识不够全面,缺乏系统性。且PPP模式在我国发展的时间较短,各项目各自有不同特点,相关的成熟化案例较少,很多的风险判断都是人为的分析和主观的经验,缺乏量化的分析,总体风险评价经验不足。

(三)风险管理效率比较低

因PPP项目不是一个简单的项目工程,是一个系统的项目,所有必须需要全方位的进行风险管理。主要不同的管理阶段组成了PPP管理风险的过程,项目风险管理人员的努力贯穿于风险管理的每个阶段。然而大多数企业缺乏有效的管理流程和方法,对过程管理不够重视,不利于风险管理效率的提高。

(四)风险管理应对措施比较单一

风险应对的方法是很多的,这些方法包括风险转嫁、风险缓和和回避、自留等等。然而在企业风险管理中是比较简单的,风险专利和自留是企业经常采用的方法,但是仅仅采用这两种方法来应对风险是非常薄弱的,会给企业造成一些损失的可行性会增大的。

三、PPP模式下项目风险管理的对策及建议

(一)政府层面要完善PPP模式的配套政策、法律等制度体系

对现行相关制度和政策进行梳理,进而完善PPP模式的配套政策、法律等制度体系。一方面,实现PPP项目公司的经营规范化;另一方面,地方政府在PPP项目实施过程中有据可依,规范和降低项目风险。

(二)市场层面风险合理分担

针对利率风险、外汇风险、通货膨胀风险,要设计一个由社会投资方和政府方共同承担的风险承担机制,如果没有这套机制就会直接影响到社会投资方利益。

(三)尽早引入金融机构参与,有效规避资金风险

控制融资风险最好的办法是在PPP合同谈判期间,在实施过程中就将金融机构拉进来,让金融机构提早了解这个项目,同时也提早了解金融机构的要求,通过这样一种操作,使得项目融资风险降低,使得签约以后就能够拿到贷款。政府部门和社会资本应该签订明确的资金风险分担归责合同,以减少或规避在合作过程中因双方关系破裂或风险分担不明确导致的项目融资终止。

(四)加强对风险的监控

企业要通过实时动态的观测,建立起风险监控系统,预测、监控、警示PPP项目过程中的各类风险,及时对可能发生的风险进行监控和预警,设计合理的预警指标,加强对风险的监控,并采取相应的行动。

(五)要重视专业人才

企业要不断优化自身的管理团队,提升企业的风险应对经验,加强对高端人才的引入,强化对现有人才的培养,提高对技术型人才的重视程度,强化对PPP项目风险管理的专业化水平。

四、结束语

PPP项目的风险控制,要结合项目的具体情况进行具体分析,要仔细研究项目的相关资料,在项目谈判阶段,通过相关合同、协议有效规避上述风险;在项目实施阶段,要高度重视潜在的风险,采取措施化解风险,最终使项目得以有效实施,实现政府和社会资本合作共赢的目标。

参考文献

[1]胡丽.城市基础设施PPP模式融资风险控制研究[M],重庆大学出版社,2013.

[2]李红亮.BOT项目融资的风险管理研究[D],长沙:湖南大学,2005.

[3]王舒.基础设施PPP项目融资风险分担研究[D],重庆:重庆交通大学,2012(6).

作者:汪小勇

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