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水利水电工程审计风险防范措施

 论文栏目:审计风险论文     更新时间:2018/2/1 15:08:32   

摘要:结合白鹤滩水电站筹建期公共项目施工合同历年审计情况,从合同项目管理意识、合同文件理解、施工方案审查、工程计量签证、物资核销、监理管理制度等方面进行探讨,目的是规范合同项目管理,提高监理合同管理能力和水平,最终防范审计风险,促进工程建设顺利实施。

关键词:水利水电工程;公共项目;审计

跟踪审计是大型水电站工程合同项目管理的一项重要任务,为规范合同项目管理,防范审计风险,根据历年审计情况,从项目管理,特别是监理角度,对每次审计提出的问题进行分析总结,制定一系列管理措施,以便提高合同项目管理能力和水平。

1白鹤滩水电站筹建期公共项目施工合同历年审计情况

白鹤滩水电站从2012年开始每年都对所完成的施工合同项目开展跟踪审计,其中公共工程合同项目多,到2016年已完成53个合同项目审计,累计送审金额大。监理针对每次审计提出的问题逐个仔细分析原因,并制定一系列改进措施,经过近几年对公共工程项目施工合同不断加强管理,管理能力和水平有很大提升。在白鹤滩水电站2016年跟踪审计前,监理和建设单位就把跟踪审计工作作为年度重点工作来抓,提前半年时间对所有参与跟踪审计的合同项目开展自查自纠和内部审计,并取得显著成效,但最终跟踪审计结果仍然存在一些问题,个别合同项目核减工程款金额大或占合同金额比例大,所以仍需进一步加强合同项目管理。历年跟踪审计提出问题较多或具代表性的主要是以下几个方面。(1)工程建设前期跟踪审计提出一些合同项目管理上的问题。比如个别合同项目施工方取样检测频次未达到规范要求;质量验评资料签证三检人员无终检资质;施工方对部分工程文件的上报不及时等。白鹤滩水电站工程建设前期部分施工方项目部管理制度不够完善,且执行不到位,导致部分程序不符合规范和工程建设标准强制性条文要求,但经建设单位和监理单位不断加强施工合同项目管理,项目开工前督促各施工方项目部完善项目组织机构和管理制度,并在过程中不断检查纠偏,规范合同项目管理,有效避免了许多合同项目管理上的问题。(2)施工方上报的工程量不实、工程量计算错误或重复计量,在竣工图结算时未予以调整,或现场完成实物工程量与设计图纸不符,但工程量仍按图纸工程量计算。比如开挖支护锚杆(系统锚杆和因地质缺陷增加的随机锚杆)多计工程量,锚喷支护喷射混凝土厚度不足扣减工程量;场坪混凝土、浆砌石挡墙等施工因现场地形进行了调整,完成体型尺寸与设计图纸不符,但施工方未办理相关变更手续,导致缺乏施工扣减工程量的依据;供水管道壁厚与设计图纸不符,扣减工程材料款价差等。大型水电站建设公共工程施工方项目部专业性不强,人员流动大,配置的项目管理人员能力和水平参差不齐,部分管理人员对工作不认真负责,或者存在恶意虚报工程量行为,项目部负责人未严格审核把关,导致审计时扣减工程量。另外施工方采用了不正确的计量方法也会导致工程量计量偏差,比如洞身长度、不规则体型方量和供水管线长度都应采用测量计算工程量,不可用皮尺丈量,供水管道壁厚和外径宜采用千分尺量测。公共工程一般工期比较紧,施工任务重,需要在几个月完成施工并投入使用,加上施工方项目部配置人员不足,导致完成工程量不能及时上报,工程计量工作不能及时跟进,在工程完工时直接上报完工工程量计算书,而且部分项目工程量计算难度大(比如复杂建筑结构钢筋和混凝土、装饰装修等工程量),导致工程量审核工作量大,工程量很难准确无误地计算。(3)施工方擅自或因现场施工条件改变调整方案(包括未实施合同工程量清单单价包含的部分项目),或合同工程量清单单价已包含的部分项目单独计量,竣工结算时未按实调整单价。比如合同约定土石方开挖超挖工程量已包含在合同单价内,但实际超挖工程量在结算时单独计量;供水管线工程量管件长度未按合同约定扣除,同时管件按自然单位以“个”计量;合同内自拌混凝土因施工条件变化调整为统供混凝土,房屋装修石膏板吊顶为双层9.5mm石膏板,实际施工为单层石膏板,完工结算时仍按合同单价结算等。大型水电站工程建设中个别项目需尽快实施但工程设计不能及时跟进,合同项目开工未能及时提供招投标文件和正式图纸,或设计文件深度不足,不能指导现场施工,合同条款约定和工程量清单项目特征描述不清等,增加合同项目管理难度。另外公共工程施工方项目部技术管理薄弱,项目管理人员没有对这类问题提出合理变更和修改方案的能力,缺乏工程技术、工程造价等方面专业人才,或者工程造价管理人员不深入现场,甚至未配置专业的工程造价人员,对现场施工条件发生变化的情况不了解,仍按合同单价上报工程结算款或有意高套单价,导致竣工结算未按实调整单价。(4)没有按照工程量清单计量规范要求的计算规则计算工程量,导致结算工程量不准确。例如基坑、沟槽开挖等根据施工定额按实际开挖体型计算,未扣除放坡和工作面体积;电气安装工程电缆工程量未扣除安装预留长度;房建工程不封闭走廊按全面积计算建筑面积而未按1/2面积计算等。公共工程系统性强,涉及专业多,包括水利水电、电气工程、道路桥梁、房屋建筑、市政工程、金属结构等专业,工程量清单计价规范从2008年12月1日发布实施以来,大部分项目管理人员还容易混淆清单计价和施工定额计价两者的概念,习惯按施工定额计算工程量,建设单位、监理单位和施工方对各行业工程量清单计算规则与建筑工程定额(按编制单位又分全国统一定额、地区统一定额等)持不同认识,导致招标文件编制和工程计量时项目名称、计量单位、计量规则等与清单计价规范发生矛盾,未按清单计价规范计算工程量,容易导致施工阶段工程计量偏差。另外公共工程施工方项目部配置的项目管理人员对合同文件和施工图不熟悉,有的工程量计算人员刚从学校毕业参加工作,没有一定工作经验,或者对工作不认真负责,存在恶意虚报工程量行为,导致工程量计算不准确。

2加强大型水电站建设公共工程项目管理把好计量关

2.1提高合同项目管理意识,提高自身管理水平

建设单位和监理单位针对每年审计提出的合同项目管理上的问题,制定一系列具有针对性的管理措施,规范施工合同项目管理,督促施工方严格执行合同和相关国家规范,定期开展工程质量、工程计量、工程资料、合同变更等管理会议和专项检查,并形成制度使其常态化,合同项目管理逐步规范。从近几年白鹤滩水电站跟踪审计报告可以看出审计提出的问题明显减少。另外2016年跟踪审计前建设单位和监理单位通过自查自纠、公司内审对送审合同项目进行全面复查并纠偏,取得明显效果。公共工程项目管理人员(包括项目业主、项目监理和施工方管理人员)必须提高合同项目管理意识,加强合同项目全过程、全方位管控,才能达到合同项目管理目标。项目监理工程师往往独立负责一个施工合同的监理任务,对于没有独立负责过一个项目从开工、实施到完工的监理来说很难达到要求,所以项目监理要加强合同全过程管控,对工程质量、安全、进度等进行全过程、全方位控制,督促施工方严格执行合同,才能实现监理目标。另外公共工程项目施工方项目部管理能力和水平参差不齐,个别还存在以包代管的行为,单靠施工方的技术力量是不行的,所以项目监理工程师还必须具备一定的专业水平、组织协调能力和工作经验,才能保证工程项目顺利实施,最终防范审计的风险。在跟踪审计期间,项目监理也要跟踪审计情况,对审计提出的问题组织参建各方及时研究并做合理解释,避免因施工方不配合或超出时限而审计下发最终取证记录。

2.2以合同文件作为施工合同项目计量结算的根本

针对公共工程项目,监理一方面要在合同项目开工前认真研究合同文件,重点是工程计量的施工合同约定、招投标文件中计量和支付条款、变更索赔条款、工程量清单和设计图纸,针对有疑义的或不方便工程量计量的问题提前与参建各方沟通,研究确定准确的计量方法和原则,另一方面也要加强对工程造价管理方面知识的学习。项目实施期间在工程量计量签证过程相关人员对项目名称、计量单位、计量规则等理解存在分歧时,监理应及时组织相关方进行专题研究讨论并达成共识,或者在监理协调例会上讨论确定解决方案并形成会议纪要,规范过程管理。监理在审查施工方项目组织机构时,要求施工方项目部配置合格的合同管理人员也很重要,规范工程量上报、合同变更文件编制等工作,能有效提高工程量计量签证和合同文件处理效率,保证工程计量出项、计量单位、工程量的准确性。另外施工合同项目招投标时应规范编制招标投标文件,合同签订不能过于简单或不严谨,甲乙双方权利和义务要约定清楚,以避免项目实施过程合同变更多,计量依据不充分等,同时要选择合适的承包商,避免低价中标导致项目实施期间施工方恶意降低管理成本,采取偷工减料、降低工程质量等手段获取非法盈利,增加合同项目管理难度。

2.3加强施工方项目部管理人员资质审查和施工过程控制

合同项目管理监理首先要对施工方项目部组织机构和质量、安全体系建设进行审查,要求施工方配备满足合同要求的工程质量、安全、造价等方面的管理人员,避免以包代管行为,对合同项目分包单位实行市场准入制度,禁止违规分包行为,把不成熟的施工队伍关在门外。白鹤滩水电站建设对劳务分包或专业分包单位实行市场准入制度,在分包单位资质审核方面严格把关,电气安装工程、桥梁工程、大规模金结制安等专业性强的工程项目都选择专业队伍进行施工,保证了工程施工质量。合同项目实施期间监理要对项目部管理人员进行考核,对工作能力不满足要求或不负责任的要求立即更换或补充,同时加强过程检查和验收,一方面能有效控制工程质量和安全风险,另一方面能及时制止施工方擅自调整方案的行为。

2.4规范工程量计量签证程序,有效避免计量风险

工程量计量前施工方首先要进行工程量计算,工程量计算工作技术含量高,计算人员要有丰富的专业知识和一定的工作经验,能熟悉掌握图纸和理解合同文件中计量支付相关条款约定,同时要有严谨的工作态度,严格按照合同约定和工程量计算规则进行工程量计算,项目名称、计量单位、计算规则等要一一对应,切不可粗心大意。监理在工程计量签证审核方面也要规范程序,形成管理制度,规范工程计量管理,单项工程施工完成后监理要督促施工方及时上报工程量现场签证单,避免后期审核工作量大或隐蔽工程难以确认。目前工程量计算大部分还都采用手算方式,容易出现计算错误,针对工程量计算复杂的项目要采用专业软件计算,比如房建工程宜采用广联达软件计算工程量,然后再对计算结果进行复核。工程量计量签证前监理必须审核施工方上报的资料是否齐全,包括计量依据、施工方案、工程量计算书、工程照片或图示、施工记录、材料报审、试验检测、单元工程质量评定、分项工程物资核销、竣工图等,同时检查原始数据来源,对于无数据来源的工程量要求施工方提供相关照片等材料进行佐证,资料不全或无法说清实际情况的监理工程师均不予认证。在白鹤滩水电站公共项目零星工程合同项目管理过程中监理就制定了一套完整的计量审核程序,有效保证了工程量计量签证规范、准确。施工阶段投资控制的最后环节是竣工结算,把好最后一道关也很关键,合同项目完工后监理应及时督促施工方将涉及工程价款的有关资料进行分类,收集整理,理顺关系,编制完工工程量计算书,对资料完整性、依据是否充分、计算准确性等进行复查,重点对变更调整项目进行复核,相关报告编制完成后及时上报监理审核。另外监理在审核竣工图时也要仔细,竣工图工程量要与现场实物工程量一一对照,确保竣工工程量与竣工结算工程量保持一致。

2.5加强施工方案审核和工程材料验收

项目监理进行合同项目管理首先要熟悉设计图纸、专业技术标准和规范,加强施工组织设计和施工方案审核,做到施工过程有据可循。施工过程重点控制施工边界条件变化大的部分工程,比如土石方开挖支护因地质条件容易发生变化导致方案调整,场平工程高挡墙、地坪混凝土等也可能因地形变化调整方案,一但发现问题应立即督促施工方暂停施工,组织参建各方研究确定调整方案,避免现场施工缺乏依据。从近些年审计情况看,工程计量的核心是对实物工程量的审核,对实物工程量把控不严,归根结底还是项目管理人员经验不足或对工作不认真,所以在工程量审核时工程量计算和审核人员要高度重视对实物工程量的控制,反复核对现场完工实物工程量和设计图纸,对两者不一致的项目工程量及时调整,规避计量风险。对进场材料严格把关,也是保证准确计量的关键。白鹤滩水电站工程材料分甲供材料和自购材料,甲供材料质量和数量容易得到控制,统供材料检测均由建设单位试验检测中心和监理负责,同时有一套完整的物资核销管理办法,在2016年审计前监理就对个别前期实施的合同项目竣工物资核销反映出的超耗或欠耗的问题进行现场实物工程量复查,核减对应的完工工程量,并扣减完工结算金额,且扣减金额较大,避免了施工方虚报工程量行为。另外公共工程项目施工方自购材料所占比例大,是监理控制的难点。对于大量的施工方自购材料(含设备和构配件),监理首先要要求施工方选择一个正规的生产商和供应商,大批量材料实行样品验收制度,样品检查合格方可采购。监理也可采用物资核销管理的方法控制施工方自购材料,对进场材料规格型号、数量等严格把关能有效控制完成工程量,材料进场后及时进行验收,对照设计图纸逐项核对规格、型号、尺寸等,部分材料还需配备专业检测工具,比如涂膜厚度两侧需用涂膜测厚仪,确保工程材料与设计图相符,施工过程加强过程检查,避免不同规格型号材料混用,同时建立完善材料进场验收台账,记录清楚材料型号、规格尺寸、进场日期等信息,工程量审核时认真核对进场材料验收记录。

2.6建立独立审核机制对工程计量结算层层把关

工程计量和工程款结算是跟踪审计的主要对象,公共工程合同项目系统性强,监理管理难度大,如何进行准确计量仍是监理管理的难点,虽然监理都建立了工程量计量签证双签审核甚至三签审核制度,但在实际执行过程中,后面的审核把关往往流于形式,没有起到实际作用,要彻底解决这样的问题就必须建立行之有效的独立审核机制或采用内部审计审核,而不能单靠项目监理工程师把关。前面已提到白鹤滩水电站在2016年跟踪审计准备工作中,建设单位和监理单位采取自查自纠和内部审计的方法对送审合同项目进行纠偏,纠正了管理程序、工程量计量、合同工程款结算等方面存在的大量问题,个别施工合同完工结算工程款扣回金额较大,所以监理对工程计量结算层层把关能有效控制投资。

3结语

合同项目管理在工程建设管理中占据非常重要的位置,白鹤滩水电站作为世界第二大水电站,工程建设管理代表国内水电行业最先进的管理水平,所以我们要不断总结和创新,少走弯路,跟进国家的建设和时代的发展。在工程建设期间,公共工程项目监理更要严格执行监理程序和管理制度,加强合同项目全过程、全方位管控,用正确和有效的方法督促施工方执行合同和规范,最终防范审计风险,并在工程建设中发挥巨大作用。

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作者:陈玖龙 张献 龚建华 单位:长江三峡技术经济发展有限公司

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