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外汇行政执法工作风险及防控建议

 论文栏目:外汇市场论文     更新时间:2017/8/21 10:01:55   

外汇行政执法风险是指外汇管理部门在行政执法过程中,由于所实施的行政行为不规范,对行政相对人和社会造成危害,而被追究责任的一种社会现象。近年来,我国外向型经济发展迅速,跨境资金流动日益频繁,外汇违规行为也随之呈现出复杂化、隐蔽化的特点,各级外汇管理部门在依法打击各类违规行为的同时也面临着一系列执法风险。如何规范外汇执法行为,防控执法风险,提高监管成效,已成为新时期外汇管理部门在履职中亟待深入思考和解决的问题。

外汇行政执法面临的主要风险

(一)自由裁量权幅度过大,易成为争议焦点。自由裁量权是指行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权利,它能使执法人员审时度势地及时处理问题,提高行政执法效率。作为外汇法规领域最高层次的《中华人民共和国外汇管理条例》(以下简称《外汇管理条例》)中规定对外汇违规行为,外汇管理部门可根据具体情节,处以不同额度的罚款。由于对同一违规行为,罚款金额跨度较大,缺乏对具体情节清晰的界定标准,往往会引起行政相对人的异议。例如,对违反规定办理结售汇业务,《外汇管理条例》规定可以处“20万元以上100万元以下罚款”;对未经批准擅自办理结售汇业务的,《外汇管理条例》规定可以处“50万元以上200万元以下罚款”;对未按规定办理国际收支统计申报业务,《外汇管理条例》规定可以处“30万元以下罚款”。上述规定中,对于同一违规行为处罚额度跨度较大,往往引起较大的争议。虽然总局出台了《外汇管理行政罚款指导意见》,对如何行使自由裁量权作了一些规定,但这终究是内部操作规范,当发生行政诉讼案件对簿公堂时是无法作为法律依据加以引用的。自由裁量权的行使,虽然有效地增强了执法办案的效率和灵活性,但由于罚款金额跨度较大,在执法过程中能否做到“过罚相当”,成为基层外汇局执法过程中面临的主要风险之一。(二)执法行为不规范成为潜在的法律风险。1.取证方式不规范。为有效打击跨境资金的违规流动、遏制洗钱等犯罪行为,外汇管理部门往往需要调取当事人的外汇账户,及时了解资金交易情况,固定相关证据。但《外汇管理条例》中规定调查当事人的账户须经国务院外汇管理部门或者省级外汇管理机关负责人批准。在日常工作中,由于各类检查的次数较多,基层外汇局也无法逐次获取省级以上负责人书面批准。为提高工作的时效性,往往会直接调取相关账户交易信息,从而使调查取证程序存在瑕疵。2.定性不准确。定性准确是指在事实清楚、证据确凿的基础上,对当事人的违法行为性质进行准确认定。如果对案件的性质判断失误,或者对定性的法律条文理解有偏差,就不能准确地判定案件的性质,必然会导致对案件的错误处理。在实际工作中,对于同一交易行为,各地存在着不同的定性标准。例如,在对待个人结售汇业务身份证号错录问题上,有人认为属于规范性问题,应不予处罚;有人认为应按“违反规定办理结汇、售汇业务”规定,可处以20万以上100万以下的罚款;有人认为应按“未按规定报送财务会计报告、统计报表”规定,可处以30万以下罚款。对违规行为定性的不准确,将导致执法不公现象产生,使外汇局执法的权威性受到削弱。(三)外部执法环境的变化,使外汇执法面临风险加大。2014年修正的《行政诉讼法》扩大了司法机关对行政机关行政行为的司法审查范围,加大了司法权对行政权的制约。新《行政诉讼法》第五十三条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。”同时,该法第六十四条规定:“经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。”据报道,新法实施以来,全国各地行政诉讼案件大幅激增,以北京市第一中级法院为例,2015年该院受理的涉及各部委行政案件912件,较2014年上升130%,其中一些案件也涉及到了外汇监管领域。在国家依法行政和简政放权的大背景下,司法部门拓宽了行政案件受理范围,增加了对“红头文件”审查的条款,加大了对行政机关监督的力度,这将使外汇执法行为面临的法律风险加大。(四)执法人员执法能力不足带来的风险。当前基层外汇执法人员往往是身兼数职,对各自业务领域比较熟悉,但对法律规范却较为生疏。从工作实践看,由于部分地区涉外经济发展缓慢原因,外汇业务量较少,外汇执法人员存在数量不足、年龄偏大、知识结构不合理等问题,使外汇执法能力下降,执法过程易出现偏差,引起执法纠纷。

风险产生的主要原因

(一)外汇法规修订工作滞后于当前外汇收支形势。长期以来,我国将外汇作为一种稀缺资源加以严格管制,制定了一系列防控措施,为提高对违规行为打击力度,赋予了外汇管理部门较大的自由裁量权,《外汇管理条例》及一些其它法规都体现了这种监管思路。但近些年,我国的对外贸易形势发生了巨大变化,各种新型贸易方式层出不穷,外汇监管理念和法规的修订工作却没能及时跟进,导致适用法律不当、定性不准和滥用自由裁量权等问题产生。(二)有关法律法规的配套实施细则缺失。有相当一部分外汇法规存在内容不完善、规定模糊的缺陷,例如文件规定在提交和审核单证时往往使用“相关”、“有关”等词语,没有明确标准;或是调查取证程序可操作性差,使执法人员在行使职责时,难以准确把握尺度,从而导致执法风险发生。(三)外部监督力度加大。随着国家法制建设步伐加快和社会监督机制的不断完善,居民、企事业单位等行政执法相对人依法维权意识日渐提升,客观上使基层外汇管理部门行政执法工作面临的风险增加。(四)内控监督机制不完善,使行政执法面临的风险未能及时有效化解。一是内控监督规定比较宽泛、模糊,制订的内控制度过于原则性,缺乏足够的程序制约和责任机制。一些基层外汇局由于担心对政策尺度把握不准,内控制度没有根据本地区的部门设置、业务规模和业务特点制订,而是较多地沿袭上级制度,使内控制度在风险防控和业务规范方面缺乏科学性和可行性;二是基层外汇局在人民银行各部门中较为独立,在立案、取证、定性和处罚等全过程均是自主完成,很多案件的处罚文书仅由一名检查人员来完成制订,人民银行的法律、纪检和内审等部门均不参与。由于缺乏一套及时、高效的内控监督体系,使蕴藏的风险不能够及时化解。

完善执法风险防控的几点建议

(一)大力推进外汇管理法规的修订工作。一是根据当前外汇管理形势变化需要,适时推动《外汇管理条例》的修订工作,赋予基层必要的执法权限,弥补执法手段和证据收集制度的不足;二是借助总局开展外汇法规清理工作的契机,及时全面梳理各项法规制度,清除过时失效的各类规范性文件,重新系统性地梳理各项执法活动的风险点,制订详细的业务流程图,从增强文件的可行性和科学性出发,提高执法行为的规范性;三是制定规范性文件出台规定,自上而下缩减规范性文件数量,出台相关文件释义,制定统一执行标准,规避法规竞合风险,利于基层执法人员执行。(二)建立培训规划,加大复合型检查人材的培养力度。新形势下外汇行政执法工作对执法人员素质提出了更高的要求,这需要我们建立相应的行政执法人材培训规划,通过培训、学习、实战等多种方式加强对检查人员的培养。在今后的培训中,尤其应加强对法律知识的培训,采取以案说法、案例剖析、执法文书讲解等方式丰富执法人员法律知识,努力打造一支懂法律、精实务、善分析的检查队伍。(三)开展内部监督论证活动。一是积极探索建立适合行政执法工作特点的内部监督方法和手段,努力将内部监督与业务发展、风险管控相结合,对行政执法工作的内部监督涵盖事前立项、事中检查、事后惩戒全过程;二是将人民银行法律、内审和纪检等部门引入外汇行政执法行为中,借鉴人民银行相关部门好的经验做法,对执法过程进行内部论证和审核,提高内部监督的时效性,规范行政执法行为。(四)建立外部法律沟通机制,推动行法执法与司法的良性互动。建立与法院部门沟通协调机制,定期或不定期通报交流相关信息,分析行政执法和行政审判动向,研究外汇行政执法工作中面临着的普遍性、代表性的问题,实现各自领域监管方式优势互补,加速外汇行政执法规范化进程。

作者:李阳

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