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科技创新政策评估问题及对策

 论文栏目:科技创新论文     更新时间:2017/7/17 10:07:04   

摘要:党的十八大以来,广东省全面实施创新驱动发展战略,颁布多项重大科技创新政策,但目前广东仍较为缺乏科技创新政策评估实践经验。本文在分析广东科技创新政策评估存在问题的基础上,提出要推动科技创新政策评估工作常态化,重视科技创新政策全链条评估,注重科技创新政策评估方法选择等意见和建议,为进一步完善广东科技创新政策评估工作提供参考。

关键词:科技创新政策;政策评估;现状;问题;对策

党的十八大以来,全国各省市逐渐将科技创新摆在地区发展全局的核心位置。广东作为科技经济发达省份,在全国范围内率先将创新驱动发展战略确立为经济社会发展的核心战略和总抓手。众所周知,科技发展的最大外生变量是科技创新政策,为深入实施创新驱动发展战略,据不完全统计,广东“十二五”期间出台了超过80项重大科技创新政策,营造了良好的科技创新政策环境。在新的历史时期,如何进一步发挥科技创新政策在经济社会发展中的作用,完善科技创新政策体系对广东科技创新发展尤为重要,这亟需广东省在下一阶段针科技创新政策的制定、执行和实施绩效进行评估,进一步提高政策的科学性和有效性。为此,全面梳理广东科技创新政策评估工作的现状,及时发现并解决存在问题对于完善科技创新政策和改善科技创新政策评估工作都意义重大。

一、科技创新政策评估的内涵、类型及方法

科技创新政策评估是依照特定标准和程序,运用定性和定量等方法对政策制定、执行、效果等各个环节的科学性及有效性进行鉴别,进而为新政策的制定和实施中政策的调整完善提供必要的参考[1]52。科技创新政策评估的类型主要从评估的过程进行划分。从评估过程的角度,科技创新政策评估可以分为广义和狭义两种类型。前者主要是从科技创新政策评估的全链条进行考察,因此,研究的范围包括“事前评估———事中评估———事后评估”,而后者则主要是从科技创新政策实施的效果进行鉴定评价,也就是通常所说的事后评估。科技创新评估工作的开展必须依托合理的方式方法。国内外在长期评估实践中已积累了100余种方法,常用的有7种,大致可分为定性方法和定量方法。其中定性的方法为对比分析法、专家访谈法和问卷调查法,定量方法包括统计分析法、成本收益法、层次分析法以及模糊综合评价法等[1]52。

二、广东省开展科技创新政策评估的意义

1.节约政策制定成本科技创新政策对科技创新发展作用巨大,因此,科技创新政策制定必须科学严谨,从其起草到最终颁布实施需要对涉及的相关集体、部门情况及意见进行及时的收集,还需要吸收专家学者的建设性意见。可以说,每一项科技创新政策的制定都是一项系统工程,需要耗费大量人力物力。广东省目前已制定颁布多项重大科技创新政策,随着科技创新在经济社会发展中的作用日益凸显,倘若在新的历史时期,所有科技创新政策全部推倒重建,那将造成政策资源的极大浪费。通过开展科技创新政策评估,及时修订原有政策条文中与实际不相符合的内容,以此减少科技创新政策重新制定的可能,必将有利于节约政策制定成本。2.最大限度发挥政策效力科技创新政策对科技创新发展是一把双刃剑,科技创新政策效力能在多大程度得到发挥有赖于政策执行环境和社会各界的支持,但更重要的是政策条文的合理性和科学性。合理完善的科技创新政策条文能够促进科技创新发展,反之,则会阻碍科技创新的向前推进。若要维持科技创新政策的科学合理必须在政策执行过程中不断加强政策评估,不断修正完善政策条文。科技创新政策评估能够实时监测科技创新政策执行发展情况,切实为科技创新政策运行问诊把脉,及时发现政策执行过程中出现的问题,为已有政策的完善和新政策的制定提供理论依据和实践支撑,由此减少科技创新政策无效对科技发展的制约[2],最大限度发挥科技创新政策的效力。3.完善政策链条环节广东省作为科技创新发展大省,连年颁布执行了大量的科技创新政策,传统科技创新政策链条主要侧重制定和执行两个环节,这显然不利于科技创新政策自身修复功能的建立和完善,为此,必须将政策评估作为政策链条的重要环节纳入科技创新政策系统中,丰富政策链条,同时要将政策评估贯穿在整个政策制定实施过程中,这样不仅有利于明确政策实施目标、条件和可行性,还有利于对科技创新政策实施过程和结果的综合效益和效率进行研究、分析、评价,及时发现并修订完善政策实施过程中的薄弱环节和不足之处,提高政策的科学性。总之,政策评估环节能够补充完善科技创新政策链条,使科技创新政策形成闭环管理,优化科技创新政策系统。

三、广东省科技创新政策评估工作的现状及问题

目前广东省从科技创新政策评估的过程来看,既有科技创新政策颁布实施前的事前评估,即各个政策制定单位通过邀请专家成组织相关部门的座谈研讨等方式提高政策条文的科学性及合理性,又有各单位对部分科技创新政策实施绩效进行评估,而这一类的事后评估多为非常规性工作。2016年,为深入贯彻落实《广东省人民政府关于加快科技创新的若干政策意见》(粤府〔2015〕1号)及相关配套政策,根据广东省委、省政府主要领导的批示精神,广东省科技厅在各地市政策落实自评基础上开展创新政策落实情况评估工作,这属于科技创新政策的事中评估,是广东省科技政策评估的一次全新尝试。应该说广东省科技创新政策评估工作有条不紊地推进向前,取得了一定的成绩,但仍然存在三个方面问题:1.评估工作仍未常态化科技创新政策在科技发展过程中起着重要的指引和刺激作用,科技创新政策评估能发现并修正政策执行过程中的不足和缺陷,最大限度地实现政策目标。科技创新政策评估常态化有助于定期系统的对各项科技创新政策进行梳理和完善,修正科技创新政策体系的缺陷,提高政策执行的针对性和有效性。当前,由于资金、思想观念等问题的影响,广东科技创新政策评估尚未形成常态化机制,大多数科技政策评估还处于被动评估阶段即科技创新政策评估并非科技创新政策制定实施过程的组成部分,且政策评估并没有作为强制性规定纳入科技创新政策制定执行过程中,政策评估往往是应付式、突击式,政策评估在科技创新政策执行过程中的作用没有得到有效发挥。2.不同评估环节发力不平衡科技创新政策通过事前、事中和事后评估三个环节对科技创新政策从制定到实施的全生命周期进行了有效的监督和反馈[3],保障科技创新政策运行有效性。从国内外评估实践上看,国外发达国家更注重事前和事中评估,而国内则更关注政策实施的效果,即事后评估。广东省目前尽管对每项科技创新政策的出台都会进行严格的把关,但这仅仅是将其作为部门工作的程序性规定,与真正意义上的事前评估有所不同。关于事中评估,尽管广东省已经开展了科技创新政策事中评估的实践,但也仅仅只是探索性的尝试,实践相对不足。相对而言,事后评估作为单位内部工作总结以及上级检查工作的重要手段,运用相对较多。当前,广东科技创新政策评估的主要问题是重事后评估,忽视事前和事中评估,这可能导致科技创新政策实施针对性较差,效率不高。3.评估方法相对单一科技创新政策评估方法是进行科技创新政策评估操作的重要工具,合理科学的方法论体系可以体现出政策的价值导向。科技创新政策评估目的不同决定了科技政策评估必须依托不同的评估框架,采用不同评估方法。为此,必须丰富评估方法理论体系,构建评估方法库,合理选用评估方法,综合运用定性与定量评估方法使科技创新政策评估更加有效科学。当前,广东科技创新政策评估主要作为政策制定执行单位内部的一项非常规性工作,实施主体主要以政府单位内部人员为主。由于大部分工作人员并非专业评估人员,因此,在评估方法的选取上多采用定性方法,尽管个别部门已进行了量化评估的尝试,但是,总体来讲,广东省目前科技创新政策方法仍然呈现“定性为主,定量为辅”的形势,评估方法仍然较为单一。

四、优化广东省科技创新政策评估工作的对策建议

1.推动科技创新政策评估工作常态化科技创新政策评估是科技管理部门规范运行和有效服务的重要体现,因此,必须把政策评估作为科技主管部门重点工作之一,将科技评估工作摆在更为突出的位置,推动科技创新政策评估工作向常态化发展。一是提高科技创新政策评估工作意识。科技创新政策制定执行管理部门要牢固树立政策评估工作意识,提高科技管理部门对评估环节、过程和意义的认识;二是加强建立科技创新政策评估制度。充分考虑科技创新政策特点,建立定期评估与动态评估相结合的评估制度,推动科技创新政策评估常态化、制度化;三是强化政策评估工作规范。无规矩不成方圆,针对政策评估的环节、方法和内容建立相关规范,强化政策评估的技术支撑。2.注重科技创新政策全链条评估政策评估按照政策过程包括事前评估、事中评估和事后评估三个环节,三个环节同等重要,不可偏废。没有科学而严谨的事前评估,科技创新政策制定就不可能具有目标性和针对性;没有实时动态的事中评估就不可能发现政策执行过程中的问题和缺陷,从而及时修正这些缺陷和问题;没有事后评估就不可能了解对政策实施的最终效果及政策的落实情况,也无法为下一政策的制定提供参考。因此,在科技创新政策评估过程中,不同阶段的评估应把握不同的重点,事前评估应注重准确把握问题,论证政策的可行性以及对政策实施所将产生的预期效果的评估;事中评估注重对政策实施情况、执行力度、执行资源及产生的负效应的评估;事后评估应偏重对政策实施后的效果的评估。3.突出事中评估的重要性事中评估是对科技创新政策在实施过程中所进行的评估,它通过比照政策预期目标,可以发现政策运行过程中的缺陷与不足,及时修改和完善政策,确保政策运行在既定的轨道上,最大限度的实现政策目标。当前,尽管广东已开展科技创新政策对事中评估的尝试,但是重视不足,导致科技创新政策执行过程中所出现的缺陷和问题没有得到及时的修正,因此,必须进一步深化对事中评估重要性的认识,突出事中评估的重要性,切实发挥事中评估对政策偏差的修正作用。同时要畅通事中评估的信息反馈渠道,充分掌握政策执行过程中所出现的问题。4.注重科技创新政策评估方法选择科学的评估方法是实现政策评估目的的重要手段,科技创新政策评估方法多种多样,各种方法都有其各自的特点,对于同一政策不同的评估方法可能得出完全不同的结果,因此必须在科技创新政策评估的过程中注意评估方法的选择。一是要理清政策评估技术思路,明确评估技术思路的适用性,在确定评估思路的基础上,选择适当的评估方法;二是要明确政策预期目标,增强政策稳定性,使政策评估方法选择更具合理性、针对性。基金项目:广东省软科学重点研究项目:广东省加快科技创新若干政策研究(2015A070703007)。

参考文献:

[1]陈宏光.国内外科技政策的效果评估综述[J].新西部(理论版),2012(07):52.

[2]李永生.我国科技政策评估:作用、问题及其对策[J].科技管理研究,2011(21):24.

[3]唐云锋,李侠.论我国科技政策评估体系中存在的问题[J].中国科技论坛,2004(04):106.

作者:郑秋生 李金惠 曾凯华 单位:广东省技术经济研究发展中心   

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