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论税收背离与地区间财力差别

 论文栏目:财政税收论文     更新时间:2013-8-26 11:13:10   

一、税收背离的测算

理论上,税源是税收的来源和出处,有税源则有税收,税源与税收应是一致的。在税制统一的情况下,一个地区所能征得的税收主要取决于该地的税源和税收征管水平,而一个地区最终能获得的税收又取决于中央与地方的税收分配制度。企业汇总纳税、跨地区经营、生产与管理的空间分离、总部经济、资源产品的价格转移、企业策略性定价、地区间税收竞争等,为税源和税收背离创造了条件。而我国税收收入归属权与税收征管权混同,地方税收征管的属地管辖、属人管辖和行业管辖交织并存,地区间税收分配协调机制的缺失等,是我国地区间税源与税收背离的主要原因。税收背离或转移产生的税收在地区间非正常流动,税源与税收收益的分离,造成了地区间征得税收的扭曲。在相对统一的中央与地方的税收分配制度下,以征得的已发生税收背离的税收收入在中央和地方之间分配,使税收征收上的税源与税收背离转换成了地区间税收收益的背离,造成了地区间财力的非正常转移和税收分配的不公,加大了地区间的财力差距,进而强化了地区间经济社会发展的非均衡。

二、税收背离的地区间财力差异效应

(一)税收背离对地区实得财力的影响

税源与税收背离的直接结果是不同地区税务机关(含国税局和地税局)征得的税收与基于税源、税基的应征税收不一致和扭曲。而我国的中央与地方间的税收分配是以各地方税务机关征得的税收为基础,分税种按照一定标准进行划分的。也即,中央与地方间的税收收入分配是对各地税务机关征得的已经产生税收背离的税收收入的分配。税种不同,在中央与地方间分配的方式不同,对地区间财力差异的影响也不同。如若一税种完全属于中央税,如消费税、车辆购置税,税收背离则不会改变地区间财力差异。而其余的共享税、地方税,若发生税收背离,则必然会造成地区间横向税收分配不公,改变地区间的财力分配,并往往强化地区间的财力差距和非均衡。

(二)税收背离与地区人均财力差异

相对于绝对财力,人均财力差异更能反映地区间财力状况。为反映税收背离对地区间人均财力差异的影响,我们以人均财政收入和人均财政支出来近似反映地区财力状况,分别计算省际人均财政收入、人均财政支出的变异系数(VC,variationcoefficient)和基于实际税收分配比(rr)、标准税收分配比(sr)消除税收背离后的地区人均财政收支的变异系数,以分析税收背离的地区财力差异效应。具体公式如下式(5),其中Fi是i地区的人均财政收入(支出)或消除税收背离后的人均财政收入(支出),F-为指标的平均值,n为地区样本个数,这里为30个省(自治区、直辖市)。无论是按税收在中央与地方间的实际分配率、还是标准分配率,当消除增值税、营业税和企业所得税三税,以及总体税收的税收背离对地区人均财政收入影响后,变异系数较未消除税收背离对地方财政收入影响都有较大幅度的下降。如,地区间人均财政收入差异及变异系数最大的2004年,调整前人均财政收入变异系数为118.7①,基于中央与地方间税收实际分配率和标准分配率消除三税税收背离后的变异系数(三税背离调整VCR1、三税背离调整VCR2)分别为73.2、74.22,消除总体税收背离后的变异系数(总税背离调整GVCR1、总税背离调整GVCR2)分别为62.98、60.71;2010年调整前人均财政收入变异系数为81.61,消除三税税收背离后的变异系数(三税背离调整VCR1、三税背离调整VCR2)分别为59.07、60.26,消除总体税收背离后的变异系数(总税背离调整GVCR1、总税背离调整GVCR2)分别为47.61、36.06。由图7可知,样本期间我国省际人均财政支出变异系数比较大,以人均财政支出反映的地区间财力差异明显,而2004年以来人均财政支出变异系数稳步下降,说明我国地区间财力差异在缩减。同样可以发现,无论是按税收在中央与地方间的实际分配率、还是标准分配率,当消除增值税、营业税和企业所得税三税,以及总体税收的税收背离对地区人均财政支出影响后,较之未消除税收背离,人均财政支出的变异系数都有较大幅度的下降。例如,2004年的人均财政支出的变异系数为75.84,基于中央与地方间税收实际分配率和标准分配率消除三税税收背离后的变异系数(三税背离调整VCE1、三税背离调整VCE2)分别为49.83、50.36,消除总体税收背离后的变异系数(总税背离调整GVCE1、总税背离调整GVCE2)分别为41.98、44.27;2010年调整前人均财政支出的变异系数为44.77,消除三税税收背离后的变异系数(三税背离调整VCE1、三税背离调整VCE2)分别为35.41、35.98,消除总体税收背离后变异系数(总税背离调整GVCE1、总税背离调整GVCE2)分别为30.75、33.0。这表明税收背离是引致地区间财力差异的重要原因,减轻和消除税收背离可以大幅缩小地区间财力差异,从而促进地区间公共服务均等化和区域经济社会协调发展。

三、结论与政策建议

在现行的税收征管和税收归属权分配模式下,市场经济活动的复杂性,跨区经济活动、总部经济的发展,企业生产和管理的空间分离等使区域间税收与税源背离现象普遍存在。本文对我国税收背离情况进行测算发现,税收背离造成了税收在地区间的非正常流入和流出,上海、北京、广东、天津、云南、海南等地是税收背离的主要税收净流入地,在现行的纵向和横向分税制下,这些地区获得了来自其他地区大量额外税收,是税收背离的主要受益地。河南、山东、湖南、河北、湖北、四川、江西、广西、安徽、福建、内蒙古、黑龙江、吉林等地区为税收背离的主要税收净流出地,在现行分税制下,这些地区有大量税收流失到其他地区,是税收背离的主要受损地。进一步的测算表明,税收背离加剧了地区间财力差异,消除税收背离可以有效缩小地区间的人均财力差异。由于税收背离是地区间财力差异的重要来源,因此,减轻和消除当前严重的税源与税收背离现象,是缩小地区间财力差异、实现公共服务均等化和区域经济社会协调发展的重要途径,同时也是构建公正合理的横向财政税收分权、分配制度的内在要求。解决税收背离问题,有纵向调整和横向调整两种模式。其一,纵向调整。在中央与地方纵向税收分配中,对税收流入地,提高中央税收分配比例,对税收流出地,降低中央税收分配比例,并通过中央层面财政转移,使税收背离的税收流入地税收向税收流出地转移,以矫正税收背离的影响。其二,横向调整。改变当前税收征管权与税收归属权混同的做法,在基于征管低成本、高效率的原则配置税收征管权之后,根据税源和税基所在地的空间分布,按一定比例和权重在地区间分配征得的税收;同时,设立专业、独立、权威的跨区域税收协调机构,如在国家税务总局、省税务局内分别设置国内税收协调委员会和区域税收协调办公室来分别负责跨省、省域内的跨区域税收征管和分配协调工作。无论是纵向调整模式,还是横向调整模式,或者两者结合都是解决税收背离问题的重要可选途径和方式。在缩小地区间财力差异中,相对于通常的转移支付机制,减轻或消除税收背离是通过地区间税收分配方式的拨乱反正和科学、合理回归的途径来促成的,可以改变通常转移支付方式产生的一些地区对另一些地区无偿帮助和支援的错觉和摩擦。

作者:李建军


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