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社会组织在海上事故调查中的实用性

 论文栏目:专业技术论文     更新时间:2013-7-17 9:09:00   

一、社会组织在海事调查工作中的定位

(一)定位原则一是政治原则

在我国政治体制下,社会组织必须坚持党的领导这一政治原则。社会组织作为社会治理的主体,必须在党的统一领导下才能发挥其社会管理和服务的职能,这是社会组织政治和行政合法性的保障;二是法制原则。即社会组织参与的各种活动和行使的各项权力必须在法律的框架下,不得有超越法律的权力,这也是社会管理本身的最低要求;三是合作互补原则,随着社会的发展社会组织与政府之间的关系已不是管理与被管理的关系,而是良性互动的合作伙伴关系,社会组织作为政府的伙伴,在政府的组织下,与政府共同完成向社会提供公共产品和公共服务、促进社会发展的共同目标,因此双方之间的合作互补关系是共同目标实现的保障。

(二)定位取向

1.作为社会管理主体的定位服务型政府建设的视角下,社会治理的方式应该是实现以政府为引导、社会组织和其他社会力量共同参与的社会治理的主体多元化,即政府不再是社会管理和提供公共产品和服务的唯一主体,社会组织也将作为一个重要的主体在社会管理和公共产品与服务的提供中发挥重要的作用。因此社会组织应明确自己在海事管理、海上安全服务提供等方面的主体身份定位,这样才能地激发自身在履行职能时的责任感、使命感。2.作为社会管理过程的定位社会组织参与海事调查不只是调查工作本身,还在行业内负责对船东、船员及其他相关方的管理,对海事调查后提出安全建议的落实,对保障海上安全和海洋环境保护相关措施、技术的研究等工作,因此只要建立起合理的管理、运行机制,保障社会组织的健康运行,应能确保社会组织的这些管理职能的不间断的运行。3.作为社会监督系统的定位社会组织作为政府与企业之间的独立力量,负有对政府和企业的监督职能,即对政府履行职责,如海事机构是否按国家法律法规规定向社会有效提供了公共产品和服务、是否按公平正义的原则履行了行政管理职责等,同时也对航运企业、船员是否遵守国家相关法律、法规和行业标准等进行监督。同时,社会组织也是被监督者,广大的船员、航运企业及海事部门也都在监督着社会组织的工作,因此社会组织要认清自身在社会监督系统中监督与被监督的定位。

二、社会组织在海事调查中发挥作用的方式

(一)将社会组织引入海事调查工作

1.设立海上事故安全调查机构以实现安全调查与行政调查的分离按照英、美的模式,海上事故的行政调查由海事机构实施,即目前的中华人民共和国海事局,其主要目的是为了调查事故当事方是否存在违反法律、法规和规章的情况,并在调查的基础上对存在的违反法律、法规和规章的行为和当事人进行行政处罚,若发现有其他重大违反法律的行为移交司法部门。在交通运输部内成立部直属机构——负责全国海上事故安全调查工作的“海上事故安全调查委员会”,该委员会直属交通运输部,与中华人民共和国海事局平行设置。委员会实行理事会制,理事会由与海上安全、海洋环境保护相关利益方代表组成,包括海事机构、船级社、船东协会、船东互保协会、港口协会、船员服务行业协会、专业院校代表等人员。理事会通过引入这些与海上安全和航运发展相关的社会组织代表,实现社会组织对提供海上安全服务的参与,同时各相关方也能够通过理事会直接反应出本行业对海上安全服务的诉求,便于各方在政府的组织下通过协调达成共同的利益诉求,并通过共同的行动努力达到共同目标。为此,理事会的职责将包括:负责对全国海上安全调查工作进行规划、管理,批准发布《事故调查报告》,定期发布海上安全评估报告,向交通运输部部长提出加强海上安全的相关建议和措施,参与对相关海事管理方面的立法,对专职海事安全调查官进行评聘、考核等工作。2.实行统一管理的全国海上事故安全调查随着海上事故调查规则的实施,为了履约的需要我国已经开展了海上事故的安全调查工作,安全调查的管辖由中华人民共和国海事局通航管理部门统一负责,且只对境外水域发生的有关损害中国籍船舶和船员的事故进行调查并与事故发生地的调查机构开展联合调查。而在实现技术调查与行政调查分离后,应由海上事故安全调查委员会统一管理全国的海上事故安全调查工作,对于中华人民共和国管辖水域内船舶发生的事故及中国籍船舶发生的事故均应报告至海上事故安全调查委员会,即除对境外发生的与中国籍船舶和船员相关的事故开展安全调查外,对国内发生的事故按照事故的分类标准也应开展安全调查。同时,委员会建立国家海上事故数据库,负责管理接到的所有事故相关数据。委员会下设置的相关部门将根据接到的事故报告情况,决定是否开展海上事故安全调查工作,并按需统一派遣相关海上事故安全调查官组成事故调查组对事故开展安全调查。通过此种集中式的海事调查的机构、体制设置,能够确保全国海上事故安全调查工作具有统一标准。3.实施更加开放的海上事故安全调查官管理制度改革现有海事调查官管理相关规定,借鉴海船船员考试评估员的管理模式,鼓励并培养院校、行业协会、船级社及其他海事相关社会组织内满足专业条件的人员通过培训、考试和评估取得海上事故安全调查官资格并加入到海上事故安全调查工作中来,从而实现在提高调查官队伍的专业能力、业务水平的同时,通过促进社会力量参与海事调查工作,储备行业内从事海上安全服务的人才,提高各相关行业的海上安全管理和服务的水平和能力。同时,来自社会组织的海上事故安全调查官的参与调查也有助于提高海上事故安全调查的公正性、客观性,提高海上事故安全调查的公信力。4.实现安全建议落实的制度化在海上事故安全调查委员会关于理事会的职责中明确,理事会要在《事故调查报告》发布前进行批准,在这些过程中,如涉及理事会成员所代表的行业的问题时,该行业组织或相关行业组织应从行业管理的角度提出落实安全建议的措施和方法,并督促相关方进行整改、验证。另外,海上事故安全调查委员会应将安全建议分别发被建议方,同时发国家海事管理机构由其督促被建议方落实安全建议,并由海事管理机构(即海事局)负责对落实情况进行强制验证,从而实现对安全建议落实的制度化。

(二)与社会组织全面合作以获得技术支撑

1.委托社会组织进行相关技术跟踪和研究对国际海事相关公约、标准的跟踪,涉及到我国航运业及港口整体发展,同时通过对公约的跟踪、研究,提出适合我国航运经济发展的提案,将会大大提高我国在国际海事领域的地位,从而确保与我国海事组织A类理事国相当的地位。多年来,国内的专业航海院校、船级社、船舶制造业及船东协会等组织为了自身的需要和发展,一直保持着在各自领域内对相关国际公约、规范和标准等的跟踪和研究,并形成了有效的体制和坚实的基础。因此,对于这些相关公约、规范和标准的跟踪和研究工作,完全可以交由上述这些社会组织来进行,海事管理机构可以与社会组织建立起长期合作的框架协议,制定长期规划,做好周期性的财务预算,将相关的课题、研究及跟踪需求等委托社会组织开展长期的跟踪和研究,一方面通过获得社会组织的研究和跟踪成果,提高我国在海事管理和服务,以及专业技术和管理等诸多方面的水平,逐渐缩小与发达海事国家的距离;另一方面也为社会组织能够有效实现提供海事公共服务和产品起到了积极的促进作用。2.委托社会组织进行海事调查官的专业培训将调查官的培训和知识更新交由专业院校来负责组织,院校可以利用自身现有资源或者聘请其他专业领域的专家参与这项工作,而海事管理机构负责对课程的设置、安排,师资的安排等情况进行必要的监督,并按教学计划组织好考试和评估。通过这样的方式可以有效地发挥专业院校、相关行业组织在专业技术人才方面的优势,弥补海事管理系统内部在专业技术方面培训的不足,为海上事故安全调查官队伍的建设提供有力的帮助。3.与社会组织联合建立海上事故实验室英、美等发达海事国家都建有归属事故调查部门的事故实验室,调查官可以通过实验室方便提取VDR、AIS、GPS等数据,或者对现场提取的材料、物品、器材等进行相应的实验,取得相应数据,为寻找事故发生的客观原因提供有效的证据和手段。因此,在目前情况下,政府可以有效利用专业院校的专业实验室,与其签订长期使用和建设的合作协议,由政府支付一定的资金,用于实验室的保持和运转,同时实验室对海事调查现场取得的证据进行分析和鉴定,提供专业的技术数据和结果。此种模式在目前我国的海事调查工作中也已经存在,如烟台的溢油反应中心、大连的危险品研究中心等都能提供专业的鉴定。但是,目前海事部门与这些社会组织尚未实现真正意义上的合作机制,没有形成相互支持、共同向社会提供服务的伙伴关系。因此,尽快形成政府提供资金、项目支持,社会组织提供技术成果的合作方式是促进双方共同发展的关键,通过在社会组织中根据其专业、设备等优势选择不同的实验室合作,建立起与海上安全事故调查相关的专业实验室,解决调查中对船型、气象、材料等客观因素的分析存在的困难,将大大提高调查的水平和效率,同时政府的投入也将为社会组织实验室的发展提供帮助和支持,实现双方在发展上的共盈。4.与社会组织共同参与国际交流社会组织在国际交流中的灵活、广泛性是存在诸多客观因素限制的政府部门无法比拟的,而在经济全球化的当今世界,充分沟通和交流是行业发展的助推器。在海上安全调查委员会的海事调查体制模式下,作为理事会成员的社会组织代表可以利用非政府组织的身份更多地参与行业内的国际交流活动,即非官方的交流。通过这种广泛的交流能够使海上事故安全调查委员会能够获得更多的国际、国内信息,充分感知行业的国际发展动向和相关新技术的应用、新理论的冲击,通过交流也能够提高海事安全调查工作的社会认知度和社会影响力,对于提高海事安全调查技术水平、创新海事服务发展理念和宣传海事安全文化都将具有巨大的推进作用。

(三)通过立法保障社会组织的参与

1.完善海上事故安全调查的相关立法修订现有相关海事法律、法规,明确海上事故安全调查的目的、地位和范围,真正体现事故安全调查区别于行政调查,查找客观原因、防止类似事故再次发生的调查目的。同时,在相关立法中应明确事故安全调查的非谴责性原则,事故安全调查作为技术调查,其目的是为了寻找事故发生的最可能的原因,从而改进工作,避免类似事故再次发生,因此,按照其他发达海事国家的立法,除非常重大的原因,安全调查的结论及证据不得被用作涉及民事责任等的法庭证据,或者对当事人做出处罚的证据。同时,安全调查本身也不具有行政强制力,包括提交并发表的《事故调查报告》,也只是向公众说明事故事实和发生的原因。在立法中严格区分事故安全调查和行政调查,并对社会组织参与安全调查进行原则性的规定,使社会组织参与海上事故安全调查实现合法化,确保从法律层面上保障海事调查体制改革的顺利实施。2.完善社会组织参与海上事故安全调查的制度除上述法律基础外,还需要建立起一系列详细的制度,包括海上事故安全调查官的培训、考试及评估制度,海上事故的分级制度,海上事故安全调查报告的公开制度及安全建议的落实制度,以及与社会组织长期合作的调查官培训、实验室共建及共同参与国际交流等制度,通过制度的完善确保海上事故安全调查中政府与社会组织的合作能够制度化、合法化和长效化,从而有力促进海上安全公共服务和产品提供的多元化,为构建服务型政府的目标迈出坚实的步伐。

作者:肖文辉 单位:天津海事局


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