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谈预算管理制度的影响因素

 论文栏目:管理制度论文     更新时间:2018/2/13 15:40:27   

摘要:目前,我国已初步建立了以分税制、部门预算制、国库集中收付制度、政府收支分类制度等为基础的国家公共财政框架。2014年发布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(以下简称《决定》)对完善政府预算体系等内容作出具体规定。本文以此为基础,从重点改革项目、改进类项目和规范类项目等三个方面入手,梳理现状、分析困难并提出对策建议。

关键词:预算管理;制度;建议

一、目前预算管理制度概述

(一)重点改革项目稳步推进

2014年以来,国家针对规范地方政府债务管理、防范化解财政风险,加强预算执行管理、提高财政支出绩效,改进预算管理和控制、建立跨年度预算平衡机制等预算管理体制改革的重点改革内容,相关部门先后发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》《关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》《关于印发地方国库现金管理试点办法的通知》和《关于实行中期财政规划管理的意见》等文件和要求,建立了国家预算管理重点改革内容的具体制度,至2016年重点改革项目试点稳步推进。

(二)改进类项目扎实推行

1.改进预算管理和控制,建立跨年度预算平衡机制。《决定》中指出审核一般公共预算的重点由平衡状态、赤字规模要向支出预算和政策拓展,要借助预算稳定调节基金实现预算平衡。之后在《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》及《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》中均增加了主要支出政策的落实情况,预算公开更加全面、预算审核更加细化。此外,当前收入下滑的背景下中央、省级、市级、区县级预决算报告中均体现预算稳定调节基金作用,跨年度预算平衡机制已初步建立。2.优化财政支出结构,加强结转结余资金管理。《决定》中指出要通过清理重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩及先确定支出总额再安排具体项目等办法,严控一般性支出、优化支出结构。通过合理界定中央与地方事权,增加一般性转移支付规模和比例。通过结转结余资金定期清理机制、预算执行进度考核机制等手段控制结转结余资金增量、存量。

(三)规范类项目有序推进

1.推进财政预算公开。2014年《关于完善政府预算体系有关问题的通知》要求转列地方教育费附加等11项基金预算为一般公共预算,在《关于全面推进资源税改革的通知》中规定全面清理涉及矿产资源的收费基金均致力于建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。我国预决算向社会公开始于2007年,但在2014年新预算法修订通过前,立法对财政信息的公开内容、程度、渠道等都缺乏明确规定。2015年,基于新预算法对预算公开的内容、时间、解释说明及法律责任等内容的阐述,财政部门全面推进财政预决算公开,各级政府一般公共预算支出逐步公开到经济分类款级科目。2.加强财政收入管理,清理规范税收优惠政策。在《关于取消、停征和免征一批行政事业性收费的通知》中明确取消征地管理费等12项中央级设立的行政事业性收费、免征小微企业的土地登记费等42项中央级设立的行政事业性收费,要求各级政府坚决取缔各种乱收费。《关于清理规范税收等优惠政策的通知》中指出为维护公平的市场竞争环境、促进经济转型升级,切实规范税收等各类优惠政策并全面清理已有的各类税收等优惠政策。

二、预算制度建设中存在的问题

(一)制度层面

1.部分改革项目与现行制度不完全相符。以优化财政支出结构为例,《决定》要求“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项”。与现行《农业法》第三十八条规定“国家逐步提高农业投入的总体水平,中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应高于其财政经常性收入的增长幅度”,《教育法》第五十五条规定“各级人民政府教育财政拨款应高于财政经常性收入的增长”,《科技进步法》第五十九条规定“国家财政用于科学技术经费的增长幅度,应高于国家财政经常性收入的增长幅度,全社会科学技术研究开发经费应当占国内生产总值适当的比例,并逐步提高”的规定不完全相符。2.改革项目落地制度存在缺失。以完善政府预算体系中加强社会保险基金管理为例,《决定》指出“要做好社会保险基金结余的保值增值,在精算平衡的基础上实现其预算的可持续运行”。但对于保值增值及精算平衡的责任主体、方式方法、管理程序,并未作具体陈述,且之后也没有制度对此作出规定。

(二)执行层面

1.项目制度执行不到位。以加强财政收入管理中非税收入管理为例,财政部发布《政府非税收入管理办法》强调非税收入的设立、征收、取消、停征、免征、缓征等均应符合相应的法律法规办理。在实践中,非税收入承担财政收入调节器的情况仍时有发生。收入下滑情况下,为完成收入任务,征管部门倾向于严查非税应收,加大欠缴非税追缴力度,加强专户收缴非税缴库力度;而收入增长的情况下,征管部门则倾向于留存土地出让收入、车辆通行费收入等专户收缴收入。2.存在项目执行有偏颇。以加强结转结余资金管理为例,《决定》要求通过建立预算执行进度考核机制加强结转结余资金管理,以促进“稳增长、促改革、调结构、惠民生”为主要目标,要求各级财政部门在用好财政增量资金的同时,着力盘活财政存量资金,不断提高财政资金的使用效益。基于此,财政部门建立了省级国库库存余额与其转移支付收入挂钩的预算执行进度考核机制。与此对应,库存余额开始迅速向省以下转移。

(三)实施层面

1.部分改革项目落实受阻。以清理规范税收优惠政策为例,为坚持税收法定原则、严肃财经纪律、加快建设统一开放竞争有序的市场体系,在《关于清理规范税收等优惠政策的通知》中要求各地区、各有关部门开展关于税收等优惠政策的专项清理工作。然而在经济下行压力较大的情况下,这项改革使得部分投资项目短期内面临停滞困境,为地方政府稳增长带来一定的负面影响。此后《关于税收等优惠政策相关事项的通知》中暂停专项清理工作,由地方对已出台的违法税收优惠政策设置过渡期、逐步清理,形成清理规范税收优惠政策的改革搁浅。2.存在实施效果不理想。以规范地方政府债务管理、防范化解财政风险为例,《决定》中指出“为降低利息负担、优化债务期限结构,对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,各地区可申请发行地方政府债券置换”。2015年,各地相继通过国债发行招标系统公开发行地方政府债务置换债券。置换债券的发行缓解了地方政府当期偿债压力,保障了地方政府资金开展重点项目建设,但置换过程中仍存在资金使用不规范的问题,影响置换债券降低利息负担、规范债务管理等目标的实现效果。

三、影响因素分析

(一)超收、超支等因素对公共财政影响较大

自1998年12月提出要逐步建立公共财政框架至今,普遍认同公共财政应符合“体现民主决策为弥补市场失灵而提供公共服务和接受民主监督”的特征。当前深化预算管理改革的进程中,无论是地方政府债务的潜在风险,还是清理税收等优惠政策的搁浅,超计划的收入和支出对公共服务界限、支持发展经济等影响较为突出。(二)政策执行的滞后影响较大2016年3月提出的合理预算管理制度体系,修改完善了与《预算法》绩效原则相悖的法律法规等工作,此时距首次提出“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项”时间较长,制度完善远滞后于实践。

(三)保增长的平衡压力较大

这一点在清理税收等优惠政策表现的尤为凸出。以往地方政府向企业承诺税收等优惠政策招商引资、发展地方经济,企业凭借这些优惠政策在竞争中获得相对低成本优势。清理税收等优惠政策是在以改革促经济转型升级的背景下出台的,其实施不仅影响地方投资项目、增加地方政府短期内稳增长压力,还影响企业的生产经营。在这样一种利益纠葛冲突中,稳增长的压力较大。

(四)预算编制执行粗放

《财政专户管理办法》规定“禁止将非财政专户管理的资金违规调入财政专户”。从2016年来看,库存余额与转移支付收入挂钩迫使财政部门将超出限额部分库存转移,从商业银行获得投资收益;商业银行从财政存放的资金中获益,使得其产生承销地方政府债务的意愿。这一循环圈带来的结果便是,高存量与高债务并存及可能产生的寻租行为。

(五)技术手段相对落后

预算管理制度改革的进程中,小到推进预决算信息公开的计算机软硬件资源,大到权责发生制政府综合财务报告编制的资产负债、成本费用计量,都需要专业系统的技术资源做支撑。同样,在改进预算管理和控制、实现跨年度预算平衡机制及开展地方国库现金管理中,要求经办人员掌握科学的预测方法与丰富的预测经验,要求相关部门具备先进的预测工具与完备的信息系统,而现阶段基层单位多数达不到上述要求,是制约收入预算由约束性向预期性转变的因素之一。

(六)预算公开及改革监管缺位

现阶段,预算公开仍存在公开事项不够精细不足以支撑人大决策、公开事项不够通俗不足以支撑社会监督等问题。而在深化预算管理制度改革进程中,现有的预算公开远不足以支撑改革进程监管,操作实践中部门之间信息不对称严重制约对改革进程的监督,使得改革监管缺位。

四、建议

(一)大力培育公共财政理念建立公共财政框架的提出,是改革开放以来我国财政事业发展的里程碑。然而长期以来,立法滞后于理念实践,1994年《预算法》对立法宗旨的阐述“加强国家宏观调控”,2014年修正的《预算法》删除了相关表述,增加了“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”,从立法宗旨上确立了公共财政理念。(二)完善相关制度,坚实改革制度依据建议对具体改革项目缺少实施细则的应进一步明确改革目标与任务,补充相关制度,明确改革推进的发起、执行、促进、监管部门,各司其职、推进改革步伐。对具体改革项目执行不到位的,完善其实施细则,堵住政策执行的漏洞,确保改革实施效果。对具体改革项目的规定事项与其它制度相悖的,积极协调关联部门,推进相关制度修订完善,为改革提供制度保障。

(三)推进预算公开透明,夯实改革监督根基

通过加大培训、系统建设、预算编制等工作,健全预算公开的法律保障,营造预算公开的社会环境,强化预算公开的技术支撑,构建预算公开的监督体系等预算信息的公开透明,使其服务于预算管理制度改革进度的监督。

参考文献:

[1]胡容邦:《坚持公共财政理念与实践》[J],财政研究,2009.2。

[2]朱大旗:《迈向公共财政:预算法修正案(二次审议稿)之评议》[J],中国法学,2013.5。

[3]丁鑫:《清理税收等优惠政策或重挫部分上市公司业绩》[N],证券日报,2014-12-15。

[4]王秀芝:《从预算管理流程看我国政府预算管理改革》[J],财政经济,2015.12。

[5]李建发、张国清:《国家治理情境下政府财务报告制度改革问题研究》[J],会计研究,2015.6。

作者:宋元清 单位:中国建设银行股份有限公司陕西省高陵区支行

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