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新公共管理的应用与改进路径

 论文栏目:公共管理论文     更新时间:2018/2/13 16:00:48   

[摘要]新公共管理改革运动出现于20世纪70年代末,它有效缓解了当时西方发达国家的一些财政、管理、合法化危机。随着时代的进步发展,这种新公共管理模式也逐渐在发展中国家有一些应用。随着新公共管理在我国的深入应用,对其的诟病也随之显现出来:过度推崇市场,弱化了公职人员的约束力;理性经济人取代了传统的人性假设,缺失社会公共性;分权严重等,因此,在借鉴西方新公共管理理论和实践的基础上,还需要结合我国具体国情,对当前存在的问题提出合理有效的改进路径。

[关键词]新公共管理;应用;改进路径

一、新公共管理运动兴起的背景

随着经济全球化的推进,依靠传统体制开展日常活动的西方政府,无法提出一个完满的方案解决逐渐严重的财政问题,也渐渐不能满足民众对于公共服务的需求。西方一些国家为了改变这种现状,大胆抛弃了“政府有限论”这种较为陈旧古老的思想,提出了通过市场去调控、稳固政府能力的一种新的公共管理模式。[1]自20世纪60年代起,西方国家各种民权运动接踵而至,日常的生产运作受到了极大的影响。通货膨胀、失业率上升、环境污染等负面问题接连不断地出现,社会各个阶层之间的矛盾愈演愈烈,政府机构逐渐意识到变革的重要性。新公共管理主要强调达成三个目标,即经济(Economy)、效率(Ef-ficien-cy)和效益(Effectiveness)。[2]英国是新公共管理理论的起源地,1979年撒切尔夫人上台后,英国政府开始注重商业管理技术,并把这种技术和管理植入到新公共管理的改革中,新公共管理注重竞争机制和顾客导向性。英国政府率先与公共部门联合,开展了新公共管理改革运动,随后,美国、新西兰及其他西方发达国家、发展中国家都逐渐感受到变革之于国家的重要意义,新公共管理运动由此拉开了序幕并且先后被发达国家、发展中国家关注并应用,在世界范围内掀起了一场巨大的改革浪潮。新公共管理理论具有市场取向,主张将市场的激励竞争机制和私营部门的管理手段引入政府的公共部门,政府把权益转让给私人企业,由私人企业生产和提供公共服务。新公共管理理论认为政府的职能应该是掌舵,而不是划桨,政府应该制定政策,建立健全激励机制,引导、推动、监督市场运行,更好地实现公共利益。受该理论的影响,西方国家率先将企业管理的方法运用于公共改革的实践中,并且颠覆了传统的行为逻辑,将企业管理理念植入到公共部门中,引入市场机制,借助市场的力量来帮助政府更好地进行公共服务。新公共管理运动是对传统公共行政理论的颠覆,是一个全新的模式,但是也带来了一些社会问题。新公共管理理论主张“层级导向”向“顾客导向”的转变,政府从发号施令的权威官僚机构转变为以人为本的服务提供者,从“管治行政”转变为“服务行政”,公民是享受公共服务的顾客,政府要以顾客为导向;这种身份的转换不利于政府有效地开展公共服务。新公共管理理论还重视效率、效益的追求,并且实施绩效目标控制,重视结果,主张采用私营部门的管理手段,例如,强调降低成本,提高效益,重视人力资源管理等。这种只重视效率、效益的最大化,而不注重公平,给社会带来了不利的影响,使得金融危机进一步扩大。由此可见,新公共管理理论还存在一定的弊端,对新公共管理的实践,应该采取“取其精华,去其糟粕”的态度。

二、新公共管理在我国应用的局限性

随着社会的不断进步,新公共管理能够有效地解决我国在发展过程中出现的一系列问题,它存在的局限性也随着政策的深入暴露在人们视野中。

(一)过度推崇市场,弱化了公职人员的约束力,易滋生腐败

新公共管理侧重市场导向,主张将公共事务以签订合同的方式转包出去,这种方式能够极大地提高政府的办事效率,也能确保政府及时地发现一些优秀有利的市场资源,但随之而来的是,新公共管理对公职人员缺乏各项规章制度的约束,全靠工作人员自身道德对行为进行约束,但政府部门公职人员鱼龙混杂,总有那么一些人为了牟取一些新的利益,所以不合规定的行为屡见不鲜,贪污腐败等问题容易滋生。

(二)理性经济人取代了传统的人性假设,缺失社会公共性

新公共管理理论以理性经济人为依据。“理性经济人”最早由经济学的创立者亚当斯密提出,“理性经济人”又称“唯利人”。此假设认为,人都是自私的,人的一切行为都是为了最大限度地满足自己的利益,工作是为了获得经济报酬。新公共管理主张“理性经济人”理论,将政府部门公务人员看作利己主义者,最大限度地满足自己的利益。[3]这也许会形成一种人事管理激励机制,极大地调动了人们的工作积极性。但是理性经济人假设忽视了人的社会属性和经济属性,将人单纯地看作利益至上者,强调了人的自私,而忽略了社会的公共性,不利于国家的健康有序发展。

(三)分权严重,不利于权力的集中

新公共管理主张将权力分散至下属部门等方法虽然很大程度上提高了政府处理各项事务的速度,但是从长远角度来看,这种方法将高层领导与基层领导在日常工作中的距离变得遥远,这对于高层领导人把控整个政府的工作是极为不利的。由于权力的过于分散,高层领导人对整个工作的控制力度相对被减弱,长久下去整个管理系统都会受到或多或少的影响。而政治组织结构的分散,公职人员在处理日常工作的过程中,对于最顶层领导者发出的相关政治信号就不会有太多的关注,在这种状况下,尽管可能会得到很高的收益,但这些行为对于政府的权威性有很大的影响。政府下属的一些执行单位在处理事务时可能会根据自己的判断而与政府指令相背离,政府对于下属机构的控制力度达不到要求,从而降低了公共服务的整体效率。久而久之,高层领导组织机构在政府中就变成了一个空壳,起不到真正的领导作用,在政府内部就显得无足轻重了。

(四)中西方行政文化、体制的差异

新公共管理的核心思想是采用商业管理的理论、方法及技术,引入市场竞争机制,以提高公共管理水平及公共服务质量,实现民营私有化,追求经济效率和效益,而这一思想和我国一直坚守的公有制经济相矛盾,因而就会产生一定的冲突。由于中西文化不同,发展水平也不同,这些方面的差异很大程度上阻碍了新公共管理改革在我国的实行。

三、新公共管理理论在我国的应用

新公共管理理论在我国应用中应注意以下几个方面问题:

(一)注重伦理和民主管理

如果新公共管理一味地注重经济价值,整个政府的发展方向就会偏离。因而,需要将新公共管理由注重经济性价值取向逐渐转变为公共性价值取向,注重伦理及民主管理,确保每一位公民都能参与到公共管理中去,逐步解决公共管理中存在的问题。民主管理的深入实行,要求政府部门改变认识。政府实施公共管理的初衷并不是为了牟利,更不是为了单纯地满足少部分企业家的各项需求。所以,政府部门在作出决策时,要征求多数公民的意见,确保整个决策的民主性。

(二)提高公共部门绩效管理水平

高效的政府管理能够提高政府公信力和政府执政水平。如何推进我国公共部门绩效管理事业的发展,最关键的就是体制问题。我国需要和世界接轨,学习国外的成功经验,在各级公共部门内部建立完善合理有效的绩效管理机构,通过对这些机构的合理运作,来达到公共部门评估的目的,切实提高公共部门绩效管理的水平。建立完善的绩效评估信息系统可以借助电子化信息系统。电子信息系统可以极大地提高办事效率,方便快捷。[4]信息的完善全面有利于加强政府各部门、社会各界间的沟通,对于信息化发展的城市可采取手机网络、广播等媒体传播技术,对于信息技术还不那么发达的农村社会可采取报纸、口头、电视等宣传方式。

(三)加强政府引导,实现公共服务市场化

加大推动公共服务在市场改革进程中的力度,是优化政府职能,促进政府转型,提升公共服务效率的重要手段。目前,对于何为“公共服务”还有误解,主要体现为政府职能部门部分承担了一些本不属于其职责的服务。因此,想要加大公共服务在市场改革进程中的力度就要先明确什么是“公共服务”和政府到底该做哪些事,只有这样才能确定市场改革进程中的服务对象和范畴。公共服务是广大普通群众的基本需求,对各个地方的全面发展有积极的促进作用,并且能够使政府明确提供公共服务是其应尽的义务。推动市场化改革的进程,并不是政府可以放任不管,把提供公共服务的任务推给市场,相反是让政府职能部门对公共服务进行细化,在不推卸责任的前提下,让市场完成它该完成的任务,进而达到降低成本,提高服务质量的根本目的。

(四)注重方法,确保能够发挥政府作用

政府部门应该改变自身的一些观念,在实行新公共管理过程中,政府要考虑的不再是这一方案会给整个国家发展带来哪些好处,而是要考虑人民在日常生活中遇到的一些问题怎样能得到更好的解决。“整体政府”实质上是政府部门将多数工作“联合”在一起,最大程度上发挥政府在工作指导中的作用。目前,“整体政府”主要有以下两种形式:1.等级式。这种组织形式,是将权力集中在少数人的手中,并且下级的各组织通常要相互统筹合作,共同完成一项工作。这种方式适用于首相等领导人在国家的各项发展中占居着较为强势地位的国家,能够在国家财政方面进行全面统一的相关管理,政府的各项决策在国家发展中起着重要作用。2.协商式。与等级式不同,协商式通常是政府各个组成部门通过互相协商合作来实现工作的正常运行,这种方法需要各部门之间能够良好地交流,政府部门通过这种方法制定科学的决策,保证治理工作能够有序进行。随着“整体政府”的深入施行,“整体治理”一词也逐渐出现在人们的视线中。它要求政府在事务的处理过程中能对整体发展走向有一个把控,能够有效地改变在新公共管理中政府职能被不断分割的局面。这个理论具体要求政府在处理工作时能够将一些在工作内容上存在相似性的机构组合在一起,形成一个整体的部门,领导者通过对这个部门进行统一管理来实现对各个分支机构的整体指导。同时,政府还应该逐渐收回曾经放出去的工作和权力,确保政府权力的集中。[5]

四、结束语

新公共管理对我国发展公共事业、提供公共服务产生了巨大的影响,在推动我国公共管理发展的进程中发挥了积极的作用。但是,由于中西方国家在行政文化、国情等方面的差异,完全将西方国家的新公共管理理论运用于我国公共管理事业中,必然会产生一定的矛盾和一系列社会问题,因此,需要我们辩证地看待新公共管理理论,并且结合我国具体国情,合理地构建相关体制,探索适合于我国发展的运作模式,更好地完成社会发展的总体目标。首先,对于西方国家的舶来品———新公共管理理论,我们在积极吸纳和借鉴这些改革理论与实践经验的同时,要注意对理论范式的追踪和理性的批判,深度挖掘该理论适应我国体制发展的核心精神,并掌握该理论的演变及最新动态,关注其在实践中的积极变化。其次,必须坚持在改革过程中融入我国特色,坚守社会主义核心价值观。此外,还要认识到新公共管理理论在我国的局限性,要结合我国实际不断地去改进,确保我国公共管理体制改革稳步进行。

[参考文献]

[1]苏晓蕾.新公共管理视野下人力资源管理的困境及其路径选择[J].港澳经济,2016(14).

[2]陈振明.走向一种“新公共管理”的实践模式———当代西方政府改革趋势透视[J].厦门大学学报(哲学社会科学版),2000(2).

[3]王艳菲.浅谈新公共管理理论[J].青年时代,2015(2).

[4]何颖,李思然.新公共管理理论方法论评析[J].中国行政管理,2014(11).

[5]曾维和.新公共管理的局限性及改进路径[J].东北大学学报(社会科学版),2009(3).

作者:王洁玉 单位:太原师范学院管理系

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