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养老保险的累退效应及克服

 论文栏目:养老保险论文     更新时间:2014-2-15 11:32:23   

一、个税递延型养老保险对投保人福利的影响

(一)个税递延型养老保险的征税模式

个税递延型养老保险(individualincometaxdeferredpension)是一种保费在投保人工资一定比例或一定金额之内可以税前扣除,退休领取养老金时再缴纳个人所得税的养老保险,是一种享受延迟纳税优惠的个人补充养老保险。政府可以在养老保险运行的三个环节上征税:缴费时、取得投资收益时及领取保险金时。个税递延型养老保险的“个税递延”方式也涉及这三个环节:缴纳保费时是否允许从应税收入中扣除;取得投资收益时是否征收资本利得税;退休领取保险金时是否征收个人所得税。根据这三个环节,如果用T(Taxed)表示征税,用E(Exempted)表示免税,养老保险的征税模式可以用8种字母组合来表示:EEE、TEE、ETE、EET、ETT、TET、TTE、TTT。国际上通行的做法是对个人养老保险实行个税递延的EET征税模式,即在缴纳保费、获得投资收益时免税,而领取养老金时征税。我国现行的个人养老保险征税模式为非递延的TEE模式,即保费不允许从应税收入中扣除,所取得的投资收益不征收资本利得税,领取的养老保险金不缴纳个人所得税。我国要开展个税递延型养老保险,利用税收优惠激励个人投保养老保险,就是要将目前的TEE征税模式转变为国际通行的EET征税模式。

(二)个人养老保险征税模式转换对投保人福利的影响

在TEE模式下,个人投保养老保险在缴纳保险费阶段需缴纳个人所得税,即只能用税后收入缴纳保险费,而在投资积累阶段和待遇领取阶段则不缴纳个人所得税。在EET模式下,个人投保养老保险,缴纳保险费阶段和投资积累阶段均不需缴纳个人所得税,待遇领取阶段需缴纳个人所得税。实施个税递延,将征税模式从TEE转换为EET会对投保人的福利产生较大的冲击,因此,正确评估、准确测度这种福利影响,将有助于分析累退效应产生的根源并探寻最优的化解方法。征税模式由TEE转换为EET,给投保人带来的福利增量主要来自三个方面:即期税率降低、跨期税率差异和资本利得免税。一是即期税率降低。个人所得税实行超额累进税率,适用税率与收入正相关,收入越高税率越高。开展个税递延型养老保险,保费在税前列支,投保人的即期应税收入就会减少,适用税率也随之下降,税负立即减轻,可获得即期税收优惠。二是资本利得免税。个税递延型养老保险账户资金的投资收益免税,为投保人带来了免税的超额资本利得。三是跨期税率差异。由于个人在不同生命阶段的收入水平不同,所适用的税率也不同。通常相对于工作时,投保人退休后的收入水平较低,在现行税制下领取养老金阶段的边际税率比缴费阶段的边际税率低,退休后较低的收入会适用较低的税率,递延纳税给投保人带来了跨期低税率的优惠。若退休后包括养老金在内的全部收入达不到届时的个税起征点,投保人甚至能享受到免税的优惠。可见,实施个税递延型养老保险将给投保人带来较大的税收优惠。由于个人所得税实行累进税率,实施个税递延相当于为投保人开辟了一个合法的免税账户,投保人可以将一部分应税收入转至其中,降低即期税基和税率,获得即期低税率的优惠,同时还获得了一份投资收益免税的理财产品,一份能提高退休后生活水平的个人补充养老保险,享受不同生命阶段税率差异所带来的实惠。

二、个税递延型养老保险累退效应的成因

(一)累退效应的成因

个人所得税是一种收入调节税,调节手段是累进税率,设置累进税率旨在贯彻量能负税原则。收入水平能反映纳税人的负税能力,收入高者负税能力强,应承担较重的税负;收入低者负税能力弱,应承担较轻的税负甚至不纳税。由于累进税制下税率与收入正相关,高收入者将承担较重的税负。因而个人所得税能对高收入者的收入加以调节,促进收入分配的合理化,防止贫富差距扩大,促进社会和谐。税收优惠作为税法的一种特殊规定,是给予特定纳税人和征税对象的鼓励与照顾,本质上是不征收有负税能力的人应缴纳的赋税,因而是一种对量能负税原则的违背。个人所得税坚持量能负税原则,实行超额累进税率,个税递延型养老保险的税收优惠刚好是其反向的“特殊规定”。因此,对个人所得税实施“延迟纳税”的优惠政策不可避免地会产生累退效应,形成收入的逆向再分配,即个人所得税税制本身决定了任何对其实施的优惠政策都将产生累退效应,所以,个税递延的累退效应并不是个税递延型养老保险的原罪。这样,给予个人养老保险投保人的递延优惠就成了一种变形的“累退税”,收入越高降税幅度越大,延税效果越好。高收入者尤其是收入处于中上水平的人将获得较大的收益;低收入者只能获得较少的收益,收入水平靠近或低于个税起征点的人则根本享受不到优惠。根据量能负税原则,高收入者原本是个人所得税的主要课征对象,但通过投保个税递延型养老保险,高收入者就拥有一个合法的免税账户,获得了一种简单有效的避税工具,可以将一部分收入以保费的形式转移至这一账户,在实际收入不变的条件下降低应税收入,获得即期低税率的优惠,同时享受投资收益免税,养老金低税率的福利。理论上,低收入者也可以享受个税递延的优惠,但由于他们的收入仅位于个税起征点的附近,税率本来就很低甚至等于零,下降的空间很小。而且在低收入的条件下,能维持今天的生活已属不易,遑论为退休后的生活储蓄。因而,个税递延税收优惠政策的出台,反而会扩大贫富差距,将收入差距进一步延伸至退休以后,间接损害低收入者的利益,最终背离个税的设定宗旨。

(二)累退效应的来源分解

个税递延型养老保险的税收优惠主要体现在三个方面:即期税率降低、跨期税率差异和资本利得免税。相应地,个税递延的累退效应也由这三个部分组成:一是高收入者即期税率的降幅更大。高收入者是个人所得税的主要征税对象,原本面临着较高的税率。实施个税递延后,无论是固定金额递延,还是固定比例递延,允许保费税前列支都会减少其即期应税收入,大幅降低其适用税率,从而获得较大的即期税收优惠。低收入者原本就面临着较低的税率,个税递延也会降低其即期应税收入与适用税率,但幅度往往很有限,因而仅能获得较低的即期税收优惠。那些收入接近个税起作者: 单位:征点或达不到起征点的低收入者将无法享受到此项优惠。二是高收入者享受资本利得免税更多。个税递延的递延金额多在比例限制的基础上进行金额限制,高收入者的递延金额较大,账户内的累积资金较多,相应地投资收益也较高。相对于低收入者,投资收益免税给高收入者带来的收益则更大。三是高收入者跨期税率差异更大。一般情况下,退休后除养老金收入外,高收入者或低收入者都没有其它的收入来源。但工作期间高收入者所适用的税率要远高于低收入者,这样他们缴纳保险费和领取养老金时的税率差异程度也不一致,高收入者往往能享受到更大的跨期税率差异。

三、优化制度设计,抑制累退效应

由于个人所得税实行超额累进税率,个税递延不可避免地会产生累退效应,即收入分配的“逆向调节”效应,为既发挥个税递延的激励功能,促进养老保险第三支柱的发展,同时又能将其逆向调节效应降至最低,应优化制度设计,形成内生的累退效应抑制机制,维持制度的公平。

(一)实行比例与定额双重限制

由于高收入者是个税递延优惠的最大受益群体,他们有强烈的动机投保个税递延型养老保险,甚至可能以此实现避税的目的。但高收入者同时又是个人所得税的主要课税对象,给予其税收优惠会对政府的财政收入带来较大的冲击。由于高收入者的收入水平较高,适用税率也较高,如果给予他们以较高的递延金额也将显著放大其累退效应。为此,笔者建议对递延金额实施固定比例和固定金额的双重限制,将养老保险待遇、老年生活水平的差距控制在一定范围之内。在递延限额的设定上,美国401K计划做得最为成功。由于高收入者更愿意将即期收入转入个人退休账户以达到避税的目的,为稳定当期税收收入,美国既对递延金额设定了比例限制,又做了总额封顶。个人每月缴费不得超过月工资的25%,每年不能超过设定的限额,但这个限额与物价指数挂钩,会按期进行调整。进入新世纪后已由2001年的10500美元提高到2012年的17000美元。我国应借鉴401K计划的经验,对递延金额做出限制,以保证国家的税收收入,同时抑制累退效应。当然,为保障退休后的生活水平,应合理设定递延限额,同时将其与物价指数挂钩,定期进行动态调整,从而既激励个人投保,又稳定财政收入。

(二)实行高收入者递延优惠逐步退出制度

由于个人所得税实行累进税率,个税递延必然具有累退效应,为抑制这种累退效应,应设置优惠政策随收入上升而逐步退出的机制,将递延额与收入挂钩,收入越高递延额越低,直至完全退出。从而将优惠对象限定在一定的收入水平之下,重点激励中高收入者,避免给超高收入者过度的优惠。美国的IRA计划在比例与定额双重限制的基础上,专门设置了优惠政策逐步退出机制。在传统IRA中,如果单身雇员同时还参加了另一个税收优惠退休金计划,当其个人年收入超过55000美元后,他在IRA中的递延金额将开始递减,一旦其收入达到65000美元,递延金额将降为零。如果已婚雇员的家庭总收入超过了89000美元,他在IRA中的递延金额也开始递减,一旦其家庭总收入达到109000美元,递延金额也将降为零。如果单身雇员没有同时参与其他有税收优惠的养老金计划,则其在IRA中的递延金额不会随收入提高而递减,借以体现制度的公平性和保护个人养老的积极性。这种在一定收入范围内,递延金额与收入负相关的逐步退出制度不仅能在一定程度上缓解个税递延的累退效应,同时也能使量能负税原则得到更严格的贯彻。

(三)直接给予低收入者财政补贴

由于个人所得税实行累进税率制,高收入者将从个税递延中获得较大的收益,低收入者获益较少,甚至根本就无法获得收益,这会产生收入分配的马太效应。对那些工资在个税起征点以下的低收入者,个税递延优惠将形同虚设,如何激励他们投保个人养老保险,提高自我养老保障水平,是个税递延型养老保险制度设计的题中应有之意。通过同时给予每位公民税收减免和直接补贴两种备选优惠方式,德国里斯特改革既保持了个税优惠的激励性,又将其累退效应控制在了合理的范围内,同时还救济了低收入者,提高了其参与里斯特退休金的能力与积极性,实现了制度的公平。2008年选择税收减免的德国公民每年可获得最高2100欧元的免税额度用于缴纳里斯特退休金;选择直接补贴的德国公民可获得154欧元的补助,但雇员必须将其工资的4%用于缴纳里斯特退休金。此外,参加里斯特退休金的德国公民的子女每年还能得到185欧元的补助。一般来说,低收入者选择直接补贴可以获得更高的收益,高收入者选择税收减免可以获得更多的实惠。同时提供两种备选方式,里斯特改革既利用了个税递延对中高收入者的激励作用,又用直接补贴抑制了个税递延的累退效应,实现了社会公平。由于国情不同,我国社会离“橄榄型”的理想结构相去甚远,社会群体的异质性较大,贫富差距悬殊,中等收入者占比较小,低收入者占比较大,因而个税递延的潜在累退效应较大。因此,我国在设计个税递延政策时,应借鉴德国里斯特改革的经验,通过税收优惠让中高收入者承担更多的自我养老责任,而将有限的财力向低收入者倾斜,通过直接补贴的方式促使其投保个人养老保险,协助其提高自我保障能力,抑制个税递延的累退效应。

(四)给予不同群体不同的递延金额

个税递延的累退效应不仅存在于不同收入的群体之间,还会出现于不同年龄、不同职业的群体之间。不同年龄的人对养老保险的需求程度不同,个税递延的累退效应也存在于不同年龄段的群体之间。由于养老压力现实而紧迫,相对于年轻人,在职老人的负税能力较差。如果不同年龄段的递延金额相同,相对于潜在养老需求,负税能力强的年轻人就会得到较高的保障,而负税能力差的老人则只能得到较低的保障。由于有限理性,在职者往往倾向于临近退休时才认真考虑养老问题,个税递延优惠政策应考虑到公众理性的有限性,适当提高在职老人的递延金额,给予其提高自我保障能力的机会。美国IRA允许50岁以上的人可在50岁以下人的免税限额基础上追加1000美元的额度,以实现不同年龄参保人之间的公平。我国在制定个税递延政策时,应学习IRA的做法,给予在职老人较高的递延金额。在制度转型期间,还应给予那些正在工作但又即将退休的“中年人”以相对较高的递延金额,增加其个人账户积累以达到预期的替代率水平,用以保障退休后的生活。个税递延优惠的累退效应还存在于不同的职业群体之间,尤其是在职者、失业者及自由职业者之间。受我国税制与征税能力所限,政府无法掌握个人及家庭的收入状况,个税递延型养老保险虽属个人商业养老保险,但目前不能由个人单独投保,而只能采取“个人投保、企业安排”的“个险团做”模式运行,即投保人需通过所在单位统一投保。这样,收入高且稳定的在职者就能享受到个税递延的优惠,而收入低且不稳定的失业者、自由职业者等却不能享受税收优惠,但他们实际上却是最缺乏养老保障,最需要通过具有税收优惠的保险产品来安排养老的人群。同样地,由于我国个人所得税实行分类所得税制,个税递延政策目前仅能对工薪阶层实施,这就把大批个体工商户、自由职业者及其他不以工薪为主要收入的群体排除在优惠政策之外了。美国IRA为不同地区、不同职业的群体分别设计多种IRA计划供选择,以克服不同职业群体间的不公平。我国在设计个税递延型养老保险时应以工薪阶层为主,同时通过退税抵扣、开辟多样性账户等给予其他人群以税收优惠,以抑制个税递延的跨职业累退效应。

(五)实施领取限制措施

由于个人理性的有限性、高收入者存在利用个税递延避税的可能性等原因,个税递延政策的成功实施还需对个人养老保险金的领取施加严格的限制,重点是限制非正常领取个人账户资金或养老金。开展个税递延型养老保险的目的是通过税收优惠激励个人投保养老保险,提前为退休生活储蓄,投保人及其受益人应仅在身故、高残等情况下才可以提前支取个人账户资金,否则需加收惩罚金。因身故、高残提前领取需提供公安机关出具的证明材料证明被保险人的生存状态,保险人需对此予以核实。其它提前领取均需加收惩罚金,应由保险人履行代扣代缴义务。享受税收优惠者需放弃自由退保权,对提前领取施加限制的目的在于防止仅为避税目的投保养老保险。同时,还应规定开始领取养老金的最低年龄,防止投保人仅将养老金作为遗产留给其继承人,达到逃税的目的。

四、结论与建议

(一)累退效应的存在有其必然性

由于个人所得税实行超额累进税率,实施个税递延优惠,即对税率的超额累进实施逆向的制度安排,必然会出现累退效应,两者不过是同一枚硬币的两面而已。在超额累进税率条件下,要完全消除累退效应只能放弃个税递延优惠政策。但由于超额累进税率的边际税率大于平均税率,其税收替代效应过于显著,即使不存在个税递延优惠,高收入者仍然会通过其它途径避税。因此,累退效应源于税率超额累进而非个税递延优惠。

(二)个税递延型养老保险与个人所得税的政策目标不同

每一项制度都有其自身的设计目标。个人所得税旨在调节收入分配,防止收入差距扩大,累进税率是其实现这一目标的主要工具。个税递延型养老保险旨在调动中高收入者投保个人养老保险的积极性,鼓励其提高自我养老保障能力,承担自我养老责任,进而促进养老保险第三支柱的发展,完善多支柱的养老保障体系。因此,个税递延型养老保险与个人所得税的政策目标并不完全兼融,前者不可能也不必要有助于后者目标的实现。同理,社会保障制度虽有调节收入分配的功能,但这并不是它存在的主要目的。养老保障制度的首要目标是为全体社会成员提供高效的养老保障,同时能将其累退效应控制在社会可接受的范围之内,而调节收入分配的任务应主要交由个人所得税完成。

(三)个税递延税收优惠的目标群体是中高收入者,而不是最需要社会保障的低收入者

通过税收优惠激励,中高收入者有积极性也有能力投保个人养老保险,承担一部分自我养老责任。由于收入较低,个税递延优惠无法调动低收入者投保个人养老保险的积极性,因而要求个税递延应直接“使最需要养老保障的低收入群体受益”显然是一种政策误读。低收入者不是个税递延优惠的目标群体,并不意味着其不能成为该优惠政策的最终受益者。国家通过税收优惠激励将中高收入者的一部分养老责任转由其自身承担后,可以集中财力实现基本养老保险的“全覆盖”,保好“基本”,甚至直接给予低收入者财政补贴以克服个税递延的累退效应,让低收入者直接享受实惠,而不是让其享受他们并不具备享受能力的个税递延优惠。当然,个税递延优惠之所以称为“优惠”,本身就意味着其享受者不可能是所有群体,否则便不存在优惠之说了。

(四)个税递延型养老保险有助于提高而非降低低收入者的保障水平

养老保障制度具有再分配功能,并不要求也不意味着养老保障制度的每个支柱都应具有再分配功能。“全覆盖、保基本”的第一支柱旨在使每一位社会成员都能获得基本的养老保障,追求社会成员养老保障的公平,具有公共产品属性,只能由政府提供。第二、第三支柱本身属于补充性养老保障制度,旨在将个人的养老待遇与其贡献联系起来,以激励企业、个人承担部分养老责任,降低第一支柱的养老压力,减缓公共财政的养老负担。这两个支柱能够“促进劳动者在公平的原则下得到社会福利”,因为“公平”本身并不否定待遇与贡献的正相关关系。第二、第三支柱的建立旨在利用市场机制提高参与者的保障程度,提高退休后的生活水平,具有私人物品的属性,应坚持效率优先兼顾公平,而不是仅以公平为追求目标。只要能控制在社会的承受范围之内,公众应该容忍个税递延累退效应的存在,将国家无法保障的、中高收入者所要求的“基本”交由其自身负责,而将有限的财力集中用于保障低收入者所要求的“基本”上,尽快实现基本养老保险的“全覆盖”,完成两种养老制度的“并轨”,提高统筹层次,促进劳动力流动。因此,个税递延型养老保险的推出表面上会产生累退效应,有利于中高收入者福利的改善,实际上是国家将中高收入者的部分养老保障交由其自身负责,而集中保障低收入者的养老,长远看有利于而非有害于低收入者福利的改善。因此,劳动者应享有相对平等的优惠待遇,制度设计应当尽量做到增效率、保公正、促和谐,但并不需要养老保险的每个支柱都牺牲效率来保证公平。简言之,公平是基本养老保险要解决的主要问题,效率则是个税递延型养老保险要解决的问题,两者相互依存,并不矛盾。

(五)个税递延有利必有弊,应扬其利,抑其弊

现实中,任何政策目标的实现都会有相应的成本,社会欲实现个税递延型养老保险的政策目标也需要付出代价。国家希望将中高收入者的部分养老责任交由其自身承担而非全部由国家承担,即国家希望少提供一些养老保障,少承担一些养老责任,当然就需要释放一些征税权利,放弃一部分税收收入,个税递延优惠就是这种“税式支出”、“隐性支出”或“隐性补贴”。由于人口老龄化加速,我国完善养老保险制度的任务十分紧迫。在贫富差距较大、人均收入不高的现实约束下,中高收入者是完善个人补充养老保险的现实群体。个税递延型养老保险旨在调动中高收入者投保个人养老保险的积极性,对中高收入者的激励作用较大,中高收入者将会对个人养老保险产生更大的需求,这正是个税递延型养老保险制度设计的初衷,但这个初衷的实现必然会导致收入分配逆向调节的累退效应。事实上,在社会群体异质性较大的条件下,任何优惠政策在改善某些群体福利的同时,都或多或少会损害另一些群体的福利。但相对于税收公平,我国完善养老保险制度的压力更为紧迫。社会需要利用个税递延优惠促进养老保险第三支柱的发展,在累退效应无法消除的情况下,可以采取一些措施抑制累退效应的影响。从世界范围看,也没有发现个税递延将导致贫富差距扩大的有力证据。因此,为完善社保制度应对老龄危机,应当容忍一定程度的个税递延累退效应。此外,还应动态看待个税递延的累退效应。尽管目前我国社会群体的异质性较大,中产阶层占比较低,但随着经济的发展和人均收入的增长,中产阶级的占比将逐步提升,个税递延养老保险税收优惠政策的累退效应将逐渐降低,而其提高全社会保障水平的效应则会稳步提升。

作者:吴祥佑 单位:闽江学院 新华都商学院

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