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商业保险如何参与灾害救助体系

 论文栏目:保险管理论文     更新时间:2018/3/8 11:00:16   

摘要:甘肃省灾害救助体系是以政府应急救助为主导,社会救助与居民自我救助能力较弱。目前的救助体系对政府救助形成双重依赖,同时存在整体救助资金不足、未充分运用市场竞争机制等情况。引入商业保险,能够较好地缓解甘肃省灾害救助资金的不足,提高居民自救能力和灾害救助效率。

关键词:商业保险;灾害救助;应急救助;社会救助;自我救助

甘肃省2010-2015年平均自然灾害直接经济损失为190.33亿元,平均GDP为5791.53亿元,平均自然灾害损失在GDP中的占比为3.29%;同期全国年均自然灾害直接经济损失为4084.68亿元,全国平均GDP为561828.13亿元,自然灾害直接经济损失在全国GDP中的占比为0.73%。仅从自然灾害风险看,甘肃省的灾害损失远高于全国平均水平,经济发展又较为落后,灾害损失与经济发展间容易形成恶性循环,对灾害进行及时、全面的救助,能够有效降低灾害损失、限制灾害范围、解决灾民生活困境、恢复灾后经济发展。

一、甘肃省灾害救助体系的现状

(一)甘肃省灾害救助体系的构成

甘肃省的灾害救助体系按参与主体的不同,包括政府(国家)救助、社会救助和自我救助三类。1.政府救助。政府救助主要针对大灾、急灾,当灾害达到规定等级后,由不同层级的政府部门负责组织灾害救助工作。政府救助的主要风险包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类,政府救助包括综合灾害应急救助和灾后救助两个阶段,强调综合应急救助的理念。甘肃省自2007年以来,逐步建立和完善了以政府为主导的综合灾害应急救助体系。其组织结构设计上强调快速性、临时性、长期性。快速性主要反映在县级以上各级政府设立的应急委员会的直接负责人由本级政府的最高行政领导担任,以省应急委员会为例,由省长任主任,副省长和省军区、武警甘肃总队主要负责人任副主任,省内46个部门主要负责人任应急委员会成员,具体事务由省政府应急管理办公室负责,主要联系单位包括应急指挥平台、市或州应急委员会,这种安排保证了灾害发生时各部门的快速反映与相互协调配合;临时性表现在应急委员会与另外设立的33个突发公共事项应急指挥部只在灾害发生时开始发挥作用,平时并不设立专门机构,减少了成本支出;长期性表现为将灾害预警等事项归口各级政府办公厅、局负责,不单独设立专门部门,保证了对灾害的长期监管。2.社会救助。社会救助是指当灾害发生时,由社会团体、个人、企业等出于自愿、自发地为灾区、灾民进行的捐款、捐物、进行心理辅导等行为,通常在重灾发生时能较好地动员社会资金参与救助,社会救灾捐赠的组织与指导工作由省民政厅救灾处负责,在甘肃省能够充当“救灾募捐主体的是在县级以上人民政府民政部门登记的具有救灾宗旨的公募基金会”。3.自我救助。主要是指当灾害发生时,由居民个人通过商业保险、个人储蓄等形式进行的风险转移与自保行为,通常针对频率较高、损失较小的灾害事件,另外在各类灾害事件中除政府救助外,自我救助也是主要的灾害防范措施,受当地居民收入与保险意识等因素影响。

(二)甘肃省灾害救助体系的特点

1.以政府救助为主。对灾害的救助需要多部门协同处理,因此甘肃省的灾害救助体系是以县级以上各级人民政府为主导的应急救助体系,整个救助过程重在灾中负责启动灾害应急机制、多部门协同救灾、慰问和转移安置灾民等,灾后负责组织恢复重建等。各级政府下设的民政部门,是甘肃省自然灾害与社会风险管理的职能部门,主要负责自然灾害的救助,灾前负责应急平台、避难场所等的建设以及救灾物资储备库的建设等;灾中负责救灾物资的保障、组织救灾捐赠及相关物资、资金的分配等;灾后负责抽查物资、救助资金等的使用及绩效评估并向上一级民政部门汇报等工作。各级财政部门在灾前负责根据灾情做灾害救助资金和救灾工作费用预算,并专户储存、专户管理资金预算;灾中与灾后负责相应救灾资金的拨付及向一上级政府申请救助资金的补助等。2.政府救助范围拓宽。以往由于经济基础薄弱,对灾害的救助以自然灾害为主,而现在对灾害的救助扩大到各类突发公共事件;以前在灾害事件中重点保护的是灾民受灾期间的基本生活,现在开始照顾到灾民受灾后的生活困难问题,如2016年对自然灾害的灾后救助多了两项,过渡期生活救助和冬春救助;另外除了对生活费用进行救助外,现行的“总体应急预案”中也提到了对突发事件中的伤亡人员等的补助、补偿问题,规定对于“在突发公共事件中的伤亡人员、应急处置工作人员以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资,要按照规定给予抚恤、补助或补偿,并提供心理及司法援助”。3.社会救助与自我救助力量薄弱。甘肃省是自然灾害频发的省份,受经济发展落后的影响,社会捐赠事业发展较落后,如2010-2015年甘肃自然灾害的直接经济损失为190.33亿元,针对自然灾害进行的社会捐赠平均为1.15亿元,平均占比约为6‰,不足1%;而同期全国自然灾害平均直接经济损失为4084.68亿元,相应的社会捐赠平均为590.93亿元,占比为14.47%。甘肃省居民的自救能力弱反映在两个方面,首先从人均储蓄存款上看,甘肃省远低于全国的平均值,2010-2015年甘肃省城乡居民人民币存款储蓄余额为5502.2亿元,同期平均人口为2579.04万人,平均人均储蓄存款余额仅为2.13万元,同期全国的平均人均储蓄存款余额为3.07万元;其次从保险业发展上看,2010-2015年甘肃省总保费年均收入为181.92亿元,同期年均GDP为5791.53亿元,保险深度为3.14%,保险密度为705元/人,同期全国年均总保费收入为17682.45亿元,年均GDP为561828.13亿元,平均总人口为13.58亿,全国保险深度为3.15%,保险密度为1302元/人,可见虽然甘肃省保险业在经济发展中的比重(保险深度)基本上与全国持平,但从保险密度上看仅为全国平均水平的54%,说明甘肃省城乡居民运用商业保险来分散的风险存在较大缺口。

二、甘肃省灾害救助体系的不足

(一)对政府救助的双重依赖

甘肃省受自然环境、经济发展水平、意识形态等的限制,居民对政府救助依赖性较强,地方政府对上级政府、中央政府的转移支付依赖性较强。1.居民对政府救助的依赖。甘肃省2016年末总人口约2610万人,其中乡村人口1443.56万人,约占总人口的55.31%,城镇居民人均可支配收入为25693.5元,乡村居民人均可支配收入为7456.9元;同期全国总人口为138271万人,乡村人口为58973万人,占全国总人口的42.65%,全国城镇居民人均可支配收入为33616元,乡村居民人均可支配收入为12363元;与全国平均水平相比,甘肃省的乡村人口比重比全国平均水平高12.66%,可支配收入约为全国平均水平的60%,甘肃省城镇居民的可支配收入约为全国平均水平的76%。甘肃省乡村人口多、城乡居民的可支配收入低,导致了居民在风险防范方面的能力较弱,也难以通过购买商业保险的方式来分散风险,在遇到灾害时对政府救助依赖性强。2.地方政府对中央财政支持的依赖。2016年甘肃省公共预算收入为786.8亿元,全国公共预算收入为159992亿元,在全国的占比为5‰,与GDP在全国的占比1%相比差距较大,与GDP的规模并不匹配,因此在灾害发生时当地财政对中央财政支持的依赖性强。

(二)整体救助资金不足

在当前以政府救助为主体的体系中,救助资金的来源也以政府为主,甘肃省目前在救助资金多元化、市场化方面还存在一定的差距。1.政府救助资金不足。2010-2015年甘肃省自然灾害直接经济损失占全国的比重为5%;而同期年平均GDP占全国的比重为1%。从这两组数据中可以看出,甘肃省的经济总量在全国占比仅为1%,表明甘肃整体上经济发展水平较落后,财政收入有限,但甘肃省的自然灾害损失在全国自然灾害总损失中占比为5%,说明甘肃省的灾害较多,损失较大,这必然导致政府灾害救助资金的不足(见表1)。2.商业保险赔款较少。商业保险赔款通常能够起到分散政府赔付风险、减少救助资金不足压力的作用。甘肃省商业保险赔款年均为60.31亿元,全国商业保险赔款为5658.23亿元,占全国总量的1%,与GDP在全国的占比持平。而这个赔款数据中是包含了人身保险给付的,如果按寿险与财产保费收入比重约为6:4,财产保险中车险约占70%来估算甘肃可用于自然灾害损失的赔款数额约为7.24亿元,约占甘肃自然灾害直接经济损失的3.8%,用同样的方法估算全国的保险赔款占比约为16.62%(见表1)。另外以财产保险为例,2016年甘肃省财产保险保费收入为100.61亿元,财产保险赔付51.43亿元,财产保险赔付率为51.11%,基本与全国平均水平持平,但保险发达市场在1994-2004年非寿险赔付率的平均值已基本在70%以上,如美国78.7%、英国73%、日本61.2%、德国71.3%、法国80.8%、加拿大73.3%;还有个别险种的投保率与赔付率均较低,如意外伤害保险,2016年甘肃省原保费收入为307.66亿元,其中意外伤害保险保费收入仅为10.10亿元,占比为3.28%,意外伤害保险赔付2.49亿元,赔付率仅为24.65%,可见甘肃保险业赔付率较低,险种配置不合理,使商业保险在灾害资金补充方面的作用尚有很大发展空间。3.社会捐赠资金较少。由表1可知,甘肃年平均社会捐赠为1.15亿元,全国平均捐赠为590.93亿元,仅占全国总捐赠额的2‰,与甘肃省GDP在全国的比重1%相比差距很大,说明社会捐赠作为灾害救助的补充来源之一的效果不大,捐赠受经济发展水平落后的影响较大。

(三)未能充分运用市场机制

以风险集聚为特征的保险机制建立在风险分摊机制的基础上,是风险防范的制度创新,挪威人卡尔•博尔奇(1962年)在分析再保险人的风险分摊机制时提出,在由风险规避者组成的经济体中,更需要注意社会风险,因为个体风险都能通过保险市场加以分散,而社会风险由于会影响整个经济体的发展,不能通过保险市场进行分散,最终只能由社会的每个个体共同承担(孙祁祥,2002)。这反过来也说明了一个政府管理风险的原则:能由市场机制防范的风险,应当交由市场机制完成,政府应当重点管理那些会影响整个经济体发展的社会风险。以2015年天津大爆炸事件中的政府救助为例,当时对居民的受损房屋由政府统一进行赔偿与修缮,而这一类损失完全可以通过商业保险来完成,而政府的赔偿责任也能够通过相应的保险设计来完成,但天津市政府为全民购买了意外伤害保险,较好地解决了人员伤亡赔偿问题,提高了全民福利。在灾害救助中引入保险机制,有利于提高救助效率、降低社会成本,也符合甘肃省的市场经济发展要求。

三、商业保险对甘肃灾害救助体系的改善

虽然引入商业保险难以全面解决目前甘肃省灾害救助体系中的不足,但至下在以下三个方面能起到改善或弥补作用。

(一)缓解救助资金不足的问题

在灾害救助中重视引入商业保险,能够起到分散政府赔偿风险、补充救助资金的作用。以美国的911事件为例,当时给受害者的赔偿者共计381亿美元,保险公司担负了51%,共计约196亿美元,政府担负了42%,共计约158亿美元,保险业承担的损失赔偿高于政府的赔偿,而政府的赔偿主要集中于那些未购买保险的普通民众,当时政府设立了911受害者赔偿基金(VCF),另外由于引入了商业保险,也使受害人获得了较高的赔偿,遇难或受伤的受害者平均每人获得的赔偿金额为310万美元,遇难或受伤的救援人员平均每人获得420万美元。从甘肃目前的情况看,政府财力有限,对灾民的救助力度有限,这会使后续的生产恢复受到较大影响,在城乡居民整体收入水平较低的情况下,政府可以考虑投入少量政府资金作为保费补助,引导城乡居民通过购买保险获得更多的经济补偿(如目前推广的农房保险、地震保险、巨灾保险等),通过撬动商业保险杠杆来减轻政府的赔偿责任,缓解救助资金的不足,使灾民得到较充足的保障,生产、生活尽快恢复。

(二)提高居民自救能力

甘肃省乡村人口多、收入低、灾害损失大,政府救助资金有限,容易在灾害发生时形成恶性循环,大力发展商业保险,能够增强居民的风险自救能力,减少对政府救助的依赖。政府应当重视保险机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用,鼓励保险公司提高商业保险赔付率,强化保险的经济补偿职能。保险公司可从三个方面介入灾害救助体系,提高自身在经济中的地位,扩大业务发展:一是通过保险产品营销,推广、宣传风险防范知识,提高居民防范风险的意识;二是通过与政府合作,借助政府补助创新一些符合省情的保险产品,解决居民收入水平低、保险配置过少的矛盾,增强居民风险防范能力,通过引入商业保险,也能较好地解决灾害发生时人伤、人亡造成的经济损失;三扩大保险覆盖面,加强保险保障类产品的设计、创新与推广,积极参与应对灾害的金融支持体系建设,形成发展保险业务的同时提高甘肃省居民风险自救能力的双赢局面。

(三)提高灾害救助效率

在灾害救助体系中引入保险手段,也有助于提高灾害救助效率。首先商业保险的理赔速度要快于政府的救助,政府的救助通常需要经过层层审批,因此除非是大灾,通常相关救助资金的拨付均需要经过较长的审批期,而商业保险则在能确定损失金额后马上进入理赔程序,能够及时补偿受灾损失;其次商业保险能够通过再保险的方式将风险进行全国甚至全球范围内的分散,保障损失赔偿,而政府救助会受制于本级和上级政府的财政收入制约;最后在政府救助这一公共产品供给过程中引入商业保险这一市场分配机制,有助于增加竞争,提高政府灾害救助效率,在一定程度上起到干预灾害风险管理中的市场失灵和政府失灵的作用。

作者:郭冬梅

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